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天柱一峰擎日月，洞门千仞锁云雷——白居易

王安石皇佑三年（1051年）任舒州（即今潜山）通判，是年秋视察州属各地，途中游三祖寺与石牛古洞，留下题刻：“水无心而宛转，山有色而环围，穷幽深而不尽，坐石上以忘归。了解更多天柱山资讯请点击以下网址：http://www.tzs.com.cn/welcome”

激励结构与政府投入：从地方政府视角看合作医疗制度的可持续性

刘军强

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摘要：农村新型合作医疗制度的高覆盖率是政府财政大量挹注的结果，财政补助已占筹资总额的83%.这使得合作医疗制度的发展高度依赖政府，尤其是在政策执行和制度运行中起关键作用的地方政府。本文从新农合的筹资责任、制度启动费用、政治收益、制度运行和维持成本等方面分析了地方政府面临的激励结构。研究发现目前的激励结构难以激励地方政府持续地投入于新农合，这为新农合的长远发展带来了不确定性。资料来自山西Z 县的实地调查和从新农合工作人员讨论区获得的定性资料。

关键词：合作医疗；可持续性；地方政府；激励结构

　　作者单位：中山大学行政管理研究中心/政治与公共事务管理学院社会保障与社会政策研究所讲师，博士，电子信箱：jq.liu123@gmail.com

　　项目资助信息：本文资助来自“教育部人文社会科学重点研究基地重大项目”中国社会政策的挑战与对策“（项目批准号：08JJD840203）和中山大学”211工程“三期”行政改革与政府治理研究项目“。

　　作者感谢匿名评审人细致的修改意见。此外，赴山西省Z 县的初期调研曾得到2005年首届《南风窗》“调研中国”奖学金资助，感谢《南风窗》杂志社、指导教师彭华民教授和团队其他成员：张胜波、王宇锋、李红、路高峰、王会娟。Z 县新农合管理中心Z 主任提供宝贵资料，在此深表谢意！

　　一、合作医疗制度：起伏的背后

　　农村合作医疗制度起源于1950年代，由山西高平、河南正阳等地区的群众自发组织建立起来，并在七十年代在全国范围内掀起高潮（夏杏珍，2003）。1976年全国有90％的农业生产大队兴办了合作医疗。然而自八十年代初开始，合作医疗制度逐渐瓦解。1986年其覆盖率锐减到4.8%.它的解体导致近年来农民健康水平提高缓慢、甚至下降。农民“因病致贫、因病返贫”情况日益突出，城乡差距进一步扩大。1990年代，国家做过多次重建合作医疗的努力。覆盖率虽短时上升，但春建秋散，覆盖率一直没有超过20%.顾昕、方黎明（2004）的研究指出覆盖率的起伏与政府的意愿高度相关。

　　2002年10月，中共中央和国务院发布《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，决定建立新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）。新农合的定位是“由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”。如表1所示，新农合的筹资水平从2003年的30元即将增加到至2010年的150元，政府承担的比重也相应从66%增加到80%.

　　在中央政府的强力推动下，新农合从2004年起发展很快。到2008年底，参加新农合的人口已达8.14亿，覆盖率已经达到91.5%（表2）。[0]至此，短短四五年时间合作医疗恢复了历史上的高覆盖状态。如果以人数计，新农合是世界上规模最大的单项社会政策项目。



　　然而，2003年后合作医疗覆盖率的再度攀高实质上是中央政府大规模财政资源挹注的结果。如表3所示，在中央政府带动下，各级政府投入了大量的资金。2003年政府（中央和地方）补助资金占年度筹资总额的65%.而到了2008年，这一比例增长到83%.其中，地方政府的比重又高于中央政府。政府承担了新农合主要的筹资责任，以及全部的运营责任（例如，建立新农合管理机构）。



　　合作医疗跌宕起伏的发展过程告诉我们这一制度并不稳定。因此，一个耐人寻味的问题是：政府主导的自愿性新农合能否稳定、持续发展？[①]这次覆盖率的再度高涨会不会重蹈历史覆辙？这些问题关系着自2003年以来重建新农合的努力是否可以持久。实际上已经有很多学者从给付结构、医疗费用控制和服务体系建设等角度讨论新农合的可持续性（罗敏、高梦滔、顾昕，2007；蔡永芳、顾昕、高梦滔，2007；顾昕、方黎明，2007）。然而目前从地方政府面临的激励结构角度出发的分析还比较少。

　　由于地方政府实际上是政策的执行者和新农合的运营者，本文将从目前制度下地方政府的激励结构角度来考察地方政府在建立和维持新农合过程中的收益和花费，从而推断地方政府态度对新农合可持续性的影响。文章结构如下：首先从现有的理论文献发掘地方政府自主性的探讨（第二部分），从而为地方政府行为的框架提供参考性维度（第三部分）；之后从新农合的筹资责任（第四部分）、制度启动费用（第五部分）、政治收益（第六部分）、制度运行和维持（第七部分）等方面分析了地方政府在执行政策时的收益与损失；最后是总结与讨论。

　　二、理论视角中的地方政府自主性

　　Skocpol （1985：3-37）的新制度主义把国家做为独立的变量，认为官僚体制构成的国家具有自主性，是真实的行动主体和自主的行动组织者。因此将国家视为客观中立的“裁判”和阶级统治的“工具”都不够准确。Skocpol 的观点是在研究国家与社会关系中提出的。相对于社会，国家有其自身利益。同样国家并非是一个统一的行动者，其内部分裂为不同的利益格局：不同部门之间、不同级别之间的政府都有其自身的利益。

　　重视国家作用的视角在中国研究中并不新鲜，因为1949年以来中国的政治经济社会生活中，国家一度起着全能性的作用（Tsou，1986）。国家内部，通过人事、财政、意识形态的控制，上级政府尤其是中央政府也对下级政府实施着决定性的支配。然而，随着1978年开始的非意识形态化、分权化、市场化的发展，中央政府逐步将部分权力下放。地方政府的自主权不断增长，甚至具备了跟中央进行讨价还价的能力（Chung ，2004）。在不同学者的研究中，地方政府被赋予了不同的标签。[②]戴慕珍提出的“地方法团主义”（Oi，1992；1995；1998；1999）、魏昂德的“董事会”型地方政府（Walder，1995）、林南的“地方性市场社会主义”（Lin ，1996：69）、杨善华与苏红（2002）的“谋利型政权经营者”。尽管这些视角主张各有差异，但是共同的特点都是认为地方政府已经具有一定的独立性，而且有其自身的独特利益，已经走出中央（或上级）政府单纯的委托代理的“传话筒”角色（邱海雄、徐建牛，2004）。

　　将地方政府作为异于中央政府的利益主体的做法，在目前研究中国农村问题学者中非常普遍。例如，周飞舟（2006）对于基层财政和农民负担的研究时采取了这种思路，他分析了分税制改革对于地方财政的影响，以及由此导致的地方政府行为的改变。李芝兰对于农村税费改革的研究显示，地方政府对于税费改革的态度取决于它们自身的利益计算（Li，2006；2007）。

　　地方政府既然是具有自身利益的行为主体，那么它的行为选择遵循什么逻辑呢？本文关注的是地方政府行动的制度框架及相应产生的对地方政府执行政策的激励结构。根据《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》[③]，县级及以上人民代表大会行使的职权有：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。而县级及以上政府的职权包括：“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。然而，从法律规章出发的分析很容易落入静态化陷阱之中。中央与地方的关系实际上是动态化的互动过程。地方政府的行为框架也在与中央的互动中形成、变化。准确把握这一框架是比较困难的，然而，我们回顾1978年以来的改革，可以获得有益的启示。1978年以来，中央政府在在经济方面和非经济方面的放权集权是非常不均衡的。

　　在经济上，中央政府在计划指令、投资、外贸等方面对地方放权较多，同时工作中心转移到经济建设。这使得地方政府不仅获得了发展经济发面的自主权，而且承担了相关的政绩责任。财税方面，通过1994年的分税制改革保证了中央政府的财政主导权。财权上解、事权下沉使得地方政府尤其是基层政府的财政状况恶化。由此导致了基层公共品供给的缺乏和基层政府的非预期行为，如乱收费导致农民负担增加。可以说，经济领域是总体分权和有选择的放权（Chung ，1995；2004）。

　　在政治方面，意识形态的控制作用已经式微，但是中央仍然控制定调。组织人事方面，尽管地级市、县级政府官员多由地方决定，但中央政府通过中组部仍然掌握着任命权。中央对地方、上级对下级仍起着主导性的作用。民主选举限制在村委会层面，对政府体系影响有限。因此，对上级的服从和上级任务的完成是下级官员获得肯定、提升的保证。地方管理中，集权的政治动员体制被分权的压力型体制取代（荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等，1998；荣敬本、高新军、杨雪冬、赖海榕，2001）。

　　压力型体制以岗位目标责任书的方式将任务、指标层层下解，然后根据完成情况进行奖惩。在这种考核办法中，经济逻辑与政治逻辑交织在一起（Shue，1995）。指标可以分为关键指标、优先指标、硬指标、软指标等（《县乡人大运行机制研究》课题组，1997）。政绩指标中的关键性指标实行一票否决制，例如为解决问题，很多上级政府将“越级”规定为一票否决指标。优先指标“包括维持社会秩序，完成计划生育指标等方面”。硬指标主要涉及“经济方面的任务，包括完成税收收入指标以及达到一定的增长水平等”。软指标通常与社会事业发展相关，文教卫生等。一般来说，经济增长、计划生育、社会治安属于地方政府最为关注的指标。压力型体制对地方政府取向有着非常显著的影响。它使得地方政府的注意力放在了上级政府最关心、而非人民最关心的指标上去。同时，迫于压力，下级政府也往往形成对上级政府指标的变通（制度与结构变迁研究课题组，1997）。下级政府也以“弱者的武器”来应付不利于自己的上级政策（李芝兰、吴理财，2005）。

　　总之，尽管中央对地方、上级对下级仍然有着决定性的领导力量，但是地方政府、下级政府已经获得一定的自主权并运用此权力在执行上级政策的同时维护自身的利益。政策收益损失的考虑成为地方政府行为选择和政策执行效果的重要影响因素。

　　三、分析框架与资料来源

　　（一）分析框架

　　首先，本文对“地方政府”做一概念上的厘清。在中国，地方政府包括省级、地区级、县级、乡镇级等四个行政级别。本研究中，县级政府是主要的分析对象在以下的行文中，除非特别说明，否则“地方政府”一词意指区县级政府。在既定的制度框架中，县市区级政府是执行新农合的责任主体。在实际运作中，县级政府的角色是最为重要的：实施方案的制定、机构人员的组织、资金的筹集和管理等关键的事情均由他们来做。省市政府的作用大多限于指导、督促、辅助筹资（分担补助金）。而乡镇级别的政府对合作医疗方案的制定缺少自主权，主要是执行县级政府的决定。[④]

　　其次，我们非常关心的问题是地方政府在与中央政府的互动中它希望得到什么？李芝兰曾经总结过地方政府的若干行为方式：与中央讨价还价争取更优惠的政策、与中央讨价还价以获得更多的援助、灵活运用中央的政策、发展新的投资领域、国际化等（Li，1998：34-45）。基于以上对于地方政府自主性的讨论，本文提出以下几个维度将会对地方政府行为的分析提供参考。

　　1.权力与事责

　　权限增大、责任缩小对地方政府来说是一个理想状态。决策自主权扩大可以使它们能够有更大的发挥空间，以更加切合实际的政策来实现上级制定的目标；此外，决策自主权的扩大可以使得他们能够将政策按照有利于自身利益的方式开展。而具体事责的缩小不仅可以使他们免于繁杂的事务，而且可以帮助他们在意外发生时免除责任。向中央政府争取优惠政策和更大的管理、审批权限是地方政府汲汲以求的。同时将事务往下级政府下派也是减少事责的一个途径。然而由于在新农合政策执行中，涉及权限变化非常少，事责规定又非常清楚（县级政府承担主要任务），上下级就此没有多少讨价还价的余地，因此，本文将忽略此一部分的讨论。

　　2.实际利益

　　在现有机制下，经济资源（如可支配的现金流）和政治利益是地方政府渴望从政策中获益的资源类型。地方财政尤其是县乡财政的不景气，使得基层政府渴望通过政策的执行，获得上级政府（包括中央政府）划拨的资金和其他利益。中央的转移支付对于中西部一些地方政府的作用更是不可或缺。新农合是否能给地方政府带来可支配的现金流会对地方政府执行政策的积极性产生影响。

　　另外，对于官员来说，政治利益，包括政治表彰和职位升迁的机会，是一个重要的激励机制。上级政府通过制定政绩考核标准，然后以政策的执行效果来考核下级官员。新农合在考核指标中的位置，以及新农合所能带来的政治表彰和升迁机会将影响地方那个政府对新农合的态度。

　　下文的分析将主要通过对新农合的筹资责任、运行费用分担、地方政府政治收益三方面进行分析。但是，值得注意的是：这些视角很难进行细致完备的计算。以权责范围为例，尽管相关政策文件对地方政府的职权进行了规定，但是“得”与“失”的判断则见仁见智。

　　（二）资料来源

　　1.实地调查数据

　　研究者曾于2005年7月到山西省J 市Z 县做了为期两周的实地调查，收集了有关合作医疗运行的一些数据。实地调查中，研究者对Z 县合作医疗管理中心负责人进行了访谈，并到下辖村对村民进行了访谈。此外，也从政府部门中获得了一些统计数据。Z 县辖14镇3乡，总人口52万，乡村人口占92.4％。2003年Z 县的生产总值在山西省排名第2，在全国排名383名。但Z 县经济对能源依存度较大，大约60％的产值来自煤炭工业。大概而言，Z 县是一个经济状况偏上的中部地区县级单位。

　　2.网络讨论区定性资料

　　研究者从互联网讨论区“合作医疗之家”中收集了有关合作医疗经办机构编制问题的讨论资料。[⑤]该讨论区由民间自发建立、注册会员多为基层合作医疗经办人员，发言均为非实名制（每人均以其注册的帐号即昵称发言）。因此，网站的非官方性、成员构成、匿名发言制，使得成员发言的可信性比较高。在2005年9月25日，网友发起了一个名为“县合作医疗管理办公室人员编制问题”的讨论。到2007年5月9日为止，共有80多为网友发表了117篇发言。发言的内容主要包括合作医疗经办机构的编制、经费、人员来源、工资待遇、实际工作的感受等方面。发言网友透露的工作地点的共有12处，涵盖中国东、中、西部地区，这使得讨论具有较好的地域代表性。

　　这些讨论内容被输入NVivo 7.0软件进行编码分析。[⑥]

　　3.二手资料

　　研究者搜集了有关合作医疗的相关政策文件、年鉴、统计报表、研究报告等来辅助分析。

　　四、新农合筹资责任的分摊

　　如前所述，新农合不再是社区型的医疗保险，而是成为政府补贴下的自愿性公立医疗保险，并且有向国家福利转变的可能性。然而在新农合庞大的资金流动中，地方政府几乎无法获益，反而要负担一笔配套资金。

　　首先，新农合虽然汇聚了一笔资金（中央补助、地方补助、农民缴纳的保险费、医疗救助资金等），但地方政府很难随意支配。其中，中央财政补贴均为专项资金，地方政府无法随意支配。新农合筹集的其他资金进行封闭管理，专款专用。医疗补助资金数量有限且由地方民政部门专款专用，这笔资金地方政府同样无法随意使用。实际上，中央政府极为重视合作医疗资金的安全（卫生部等，2003；国务院办公厅，2004）。[⑦]违规挪用新农合资金的的政治风险较高。由上可见，新农合并没有给地方政府带来安全的、可自由支配的资金流。[⑧]

　　此外，地方政府还需要按照中央的规定配套相应比例的资金。这对于财政状况吃紧的Z 县来说，又背上了一个包袱。跟全国大多数县一样，Z 县财政仍然脱不了“吃饭财政”的困扰。如表4所示，Z 县财政一直处于勉强的平衡状态，收入略高于支出。虽然有的年份账面结余（收入减去支出）达到1280万元（2001年），但据《地市县财政统计资料》数据，2000到2005年中，仅2000年有8万元的净结余，其他各年均没有净结余。此外，财政供养人数与日俱增，Z 县财政保运行、保吃饭的压力日益增加。根据该县财政局公布的2004年细分数据，中央和省拿走了财政收入的大头（分别为55.73%、11.59％，两者合计67.32％），Z 县自留部分仅为11881万元，但财政支付工资总额为20143万元，供养人员为14519人（ZLF ，2006）。Z 县县委书记坦诚说：“总体来看，还是一个典型的‘吃饭财政’，统筹和反哺能力还不够强”（LYQ ，2007）。

　　乡村两级由于债务严重，新农合实施中县级政府及以下的筹资责任几乎全部由县政府负担。截止2004年底，Z 县乡村两级债务约为3个亿。免征农业税后，一些乡镇仅能维持最基本的村级组织运转，化解债务无从谈起，遑论分担新农合的筹资。

　　地方政府需要为新农合的筹资配备资金。我们结合Z 县新农合的发展来计算一下该县历年负担的合作医疗补助金。表5展示了2003年至2009年8月底Z 县新农合的基本数据。与上文表3中的全国数据相一致，财政出资成为Z 县新农合筹资总额的主体，2009年前8个月竟然高达89%.这印证了新农合高度依赖政府注资的观点。



　　此外，Z 县财政筹资占财政承担的比例一直在10%以上，总额不断攀升，2009年前8个月达到423万元。尽管县财政筹资额占其财政支出的比例并不是很高。[⑨]但是考虑到Z 县政府并没有从中得到可支配资金，反而需要配套一笔资金，其积极性可想而知。

　　五、新农合制度的建设费用

　　合作医疗的推行是一个相当耗费人力物力的工作，包括前期的调研、资料收集、政策宣讲、筹集资金、资金管理、人员培训、报销补偿等等。新农合的运行成本是个不可回避的问题。制度建立之处，需要一定的启动费用（如宣传组织费用）。制度的运行需要建立一套相应的管理机构，配备相应的人员和办公场所、办公设施等软硬件设施。合作医疗的运行成本大体上可以分为以下几类：启动成本、筹资成本和管理成本等。在下文的分析中将以Z 县为主，并结合其他研究对合作医疗制度的运行成本做一个大致估算。

　　（一）启动成本

　　做为一项新制度，启动成本主要包括宣传动员费用、医疗证印制费用。[⑩]在合作医疗政策推行之初，地方政府通过公开信、电视、宣传车和标语等方法宣传政策。有的地方政府为了达到上级规定的参合率标准，甚至组织人员以户为单位挨门挨户地动员。Z 县的新农合在2004年启动，主要通过广播电视、版面、标语、巡回车、传单、张贴画、人员宣讲等方式协助政策推行。启动费用多达15万元，如表6所示。这些支出由均Z 县本级财政负担。



　　注释：严格意义上讲，宣讲人员的人力成本应该计算。但是由于他们的工资是计算在管理成本之中，因此，此处不再重复计算。

　　（二）筹资成本

　　按照卫生部规定，“要遵循农民自愿参加的原则，通过宣传教育，引导农民自愿参加合作医疗……不得强迫农民参加新型农村合作医疗，不得强制收取农民参合资金，不得强迫任何机构、个人垫资代缴参合资金，坚决杜绝虚报参合人数等弄虚作假的行为。”（卫生部、财政部，2006）。在此规定的约束下，地方政府如果用“投机取巧”的方法征收是有风险的。在我们调查的Z 县D 村，2003、2004两年的筹资方式均是村干部以不交合作医疗费就扣留当年的福利煤的方法从农民手中收取的。[11]

　　全国来看，各地有不同的筹资方法：有的采取经办人员或村干部上门收取的方法，有的通过农税机构代收，有的利用信用社代收，还有的地方动员农民自己缴费（吴仪，2005：30）。征收方式的差异使得筹资成本很难做统一的估算。

　　由于Z 县筹资的成本难以估算，我们借鉴其他研究者的估算结果。有研究者对黑龙江省、云南省等6个试点县的合作医疗筹资成本做估算（高广颖、赵亮、魏巍，2006）。如果按照国家规定的方式向农民筹集资金，主要的成本是人力花费。筹资工作人员按照平均1个人10元的补助标准，筹资时间3个月，每个人平均20个工作日来计算的话，被调查地区试点县新农合平均筹资成本的估计值为7.2万元。这部分筹资成本目前是由地方政府负担的。合作医疗的政策设计中并未包含此项内容（比如人事指标的扩充）。因此这部分成本对于地方政府而言是纯粹的垫支。（三）管理成本

　　新农合的管理成本主要是组织协调机构的运营成本。中央政府的政策文件规定如下：“按照精简、效能的原则，建立新型农村合作医疗制度管理体制。省、地级人民政府成立……农村合作医疗协调小组。各级卫生行政部门内部应设立专门的农村合作医疗管理机构，原则上不增加编制。”同时，“县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会……委员会下设经办机构，负责具体业务工作”（卫生部等，2003）。

　　为了推行合作医疗制度，Z 县在县的层面上成立了新农合管理委员会，下设新农合管理中心，同时在各乡镇设立17个管理站，县乡工作人员合计60人。新农合管理中心和乡镇管理站负责合作医疗制度的日常运作，比如宣传动员、报销事宜、档案管理等。我们对Z 县新农合管理中心的负责人Z 主任进行了访谈，估算了2004年全县的合作医疗管理成本（参见表7）。管理成本包括固定设施、人力成本和交流培训费用，初步测算全年共花费772，175元。这些支出全部由县财政负担。[12]

　　虽然制度化之后的费用可能会有所降低，例如交流培训费用中的“培训”、“差旅”项可以省下来。尽管如此，表7中的其他费用仍高达748，175元。因此，尽管表7的资料显示的是Z 县试点期间的费用，其结果对估算制度化后的新农合管理费用仍有很大的借鉴意义。



　　综上，政策设计中并没有对制度的运行成本进行充分的考虑。这部分成本目前主要是由县级财政承担的。

　　六、政治收益分析

　　合作医疗政策的推行被纳入政绩考核标准之中：“市（地）、县人民政府要把全面落实农村初级卫生保健发展规划，把改善农村基本卫生条件、组织建立新型农村合作医疗制度、提高农民健康水平、减少本地区因病致贫和因病返贫人数、保证农村卫生支出经费等目标做为领导干部政绩考核的重要内容”（中共中央、国务院，2002）。

　　合作医疗政策被纳入政绩考核内容，这有助于提高地方政府官员的重视程度。然而，政治收益的激励作用也受若干因素影响：获得收益的概率、取得收益的成本和收益的内容和价值。

　　首先，从收益的概率来看，正如其他政策一样，政治收益的获得是以其政策执行效果做为基础的。因此，合作医疗政策给地方官员带来的政治表彰和升迁机会是不确定的。在2007年1月，卫生部、国家发展改革委员会、民政部、财政部、人事部、农业部、国家食品药品监督管理局和国家中医药管理局八部门决定，对北京市房山区等64个新型农村合作医疗先进试点县（市、区）进行通报表彰（卫生部等，2007）。我们可以计算得出试点时间为一年的地区获得表彰的概率为4.4%（＝64/1451）。试点时间为两年的地区，获得表彰的概率为13.7%（＝64/687＋64/1451）。[13]

　　其次，收益的成本。获得此种政治收益的成本必然也对地方政府的选择产生影响。合作医疗政策的特点是：投入较多、但是无法给地方带来明显财政收益。如上文所分析的，地方政府需要在财政补助、人员编制等方面进行支出，中央补助地方政府无法支配。同时，政策的产出不明显或者产出比较缓慢。尽管农民的健康水平有助于贫困的消除和生产能力的提高，但是这些收益往往是间接的、不明显的。尤为重要的是，在对地方政府官员进行考核的时候，经济标准仍然居于绝对关键的地位，而健康卫生指标则相对较“软”。由此，地方政府对合作医疗政策可能会在中央政府和其他上级政府的督促下有所动作，但是难有真正的重视。“合作医疗之家”讨论区有网友曾经评论道：

　　“主要是各级领导对合作医疗有没有真正重视。我们这里今年政府十大实事排第2就是合作医疗，够重视吧。可到现在财政连启动资金都没到位，说是一把手没正式签字。今年的经费也没到位。”（发言者：azhou ，2006-7-18）

　　其三，收益的内容与价值。较高的政治收益内容和价值会对地方政府形成有效的激励，反之亦然。以2007年1月的表彰来看，卫生部等八部委的奖励主要是通报表扬，属于精神奖励的层次。它并没有给获奖地方带来实际的物质奖励（比如更多的资金投入）和政治升迁。因此，这种表彰的内容和价值有限。

　　从Z 县的情况来看，新农合虽然已经列入政绩考核，但并未占据优先位置。按照《Z 县2005年度工作目标考核方案》，Z 县将考核分为三种方式：责任分项目考核、奖惩分项目考核、双向评议考核（中共Z 县委、Z 县政府，2005）。其中，分项目考核主要针对县委县政府和乡镇单位、县直单位签订的目标责任书。乡镇实行千分制，县直单位实行双百分制。在乡镇的1000分里，《卫生工作目标责任书》仅占3%的比重（即30分）。

　　奖惩分项目考核中，对乡镇的考核以项目为主，考察“县委、县政府确定的重点工作、重点项目实施情况；县直单位则”主要考核受到上级表彰奖励或通报批评情况。“2005年的16项重点项目涵盖财税征收、地面工业企业及三产、农业产业化等项目，无一涉及新农合。另外，在一票否决性的指标中，五个指标无一涉及新农合（或者卫生、社会政策议题）。[14]还有，中共Z 县委常委会（2006）颁布的《中共Z 县委常委会2006年工作要点》中，新农合仍然没有直接出现。

　　如上，新农合在政绩考核中的位置并不靠前。不过，2003年“非典”公共卫生危机过后，在中央政府高规格、强力动员下，新农合政策政治激励的陡然增强。许多地方出现了变相强制民众参与，有的地方政府和集体甚至垫支资金提高覆盖率的现象。然而，一待中央政府的政治热情和压力降下来，地方政府对新农合的支持将面临很大的不确定。历史经验并未走远。1997年前后在中央政府的动员下，地方政府热火朝天地办了一阵合作医疗，覆盖率短时间内冲高至17%.但好景不长，合作医疗春建秋散，最终未能成事。

　　七、机构运作：人员、编制、经费

　　由于旧有制度已经崩溃，新农合的运行需要重新建立一套组织机构。对于这个问题，中央政府的政策规定是：人员由县级人民政府调剂解决。根据需要在乡（镇）可设立派出机构（人员）或委托有关机构管理。经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不得从农村合作医疗基金中提取（卫生部等，2003）。由于工作地点以乡村为主，地点分散、涉及人口众多、新农合的运行不仅需要较多的人力。如果包含乡镇的工作人员，每个县都需要不少于20个人的编制。以Z 县为例，2004年全县共有县级管理中心一个、乡镇管理站17个，工作人员60名，全部从其他部门抽调。此外，村委会的干部也协助工作，但是未计算在内。

　　中央政府对人员编制、工作经费问题一再强调：“试点县（市）政府要尽快从现有行政或事业编制中调剂解决部分编制，落实县、乡级经办机构人员，解决有人办事的问题，并把经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，解决有钱办事的问题，不得从新型农村合作医疗基金中提取。试点工作启动阶段，地方政府应适当解决一些启动经费，对财政困难的县（市），省、市财政应适当给予支持”（吴仪，2005：20）。在实际操作中，这部分费用基本上是由县级财政负担。由于相当部分县级财政处于“吃饭财政”的紧张状况之中，同时，合作医疗工作无法直接创造经济价值，地方都普遍缺少主动执行的动力。那么经办机构、办事人员和经费在实际运作中是怎么样的呢？下文将根据对网络讨论资料的分析，对合作医疗经办机构的运作情况进行了解。

　　（一）人员：来源、编制、工资

　　1.人员来源

　　新农合的工作人员主要通过抽调、招考等方式解决。17位网友提及本地的人员解决办法，12人介绍说是通过抽调方式，抽调的来源有：卫生局、医院（乡镇卫生院）、财政农税、人劳[15]、基层单位等。另有3名网友提及本地是通过招考方式。

　　2.编制

　　共有39名网友明确回答编制有无问题，其中11位网友提及编制问题没有解决，占28.2%；28名网友称有编制，占71.8%.编制的数量差别很大：最少的仅有两个编制，最多的则“一共40人，全额事业编”（发言者：子芊，2007-5-2）。由于网友们计算的口径不一致，有的包含县乡两级所有编制，有的仅指县经办机构的编制数目，很难对这些数据统一处理。有网友说的比较清楚：“我县合管中心共有32人，8个镇和1个县中心受理窗口，每窗口3名工作人员：分别为医药、计算机和财会。另有综合管理科3人，还有主任、副主任各1名”（发言者：zhukelin，2006-7-6）。总体上看来，编制问题正在解决之中。但是没有编制、编制不足的问题仍然非常严重。在编码为“政府工作期望”一项中，9位网友的发言有6为涉及编制问题：

　　“至于合管办编制是什么性质，是公务员还是其它性质，卫生部或中编办应该有一个明确说法，否则，从事合作医疗管理的同志们心不安呀！”（发言者：jjshgb2，2006-9-5）

　　3.工资

　　16人发表意见，工资来源有财政拨付、原单位负责、从医院中扣、未解决四类。分别如下：

　　（1）由财政发放：7人

　　（2）原单位负责：4人。由原单位解决虽然一定程度上分担了运行费用，但是却非可靠途径。在实际运作中，负责出人的原单位颇有意见，有的甚至中断工资：

　　“我们以前都是在原单位拿档案工资，今年2月份说是编制下来了，关系转到局里了，原单位就把工资停了，但现单位又说没搞好不发工资，我们现在天天上班、加班，但一分钱都不拿”（发言者：gyh790824，2006-8-30）

　　“现在不但被原单位遗忘，没有任何的福利待遇”（发言者：美丽人生，2006-4-20）

　　（3）从医院（卫生院）里扣，4人。这也是卫生局分散运行费用的一种方法。但是问题也不少：工作人员工资不稳定，有网友反映当地经常“拿不全”（发言者：7452568，2006-6-13）。同时，从医院拿工资，使得经办机构与医院形成利益关系，不利于经办机构对合作医疗业务的有效监管。

　　（4）工资未解决：1人。

　　由此可见，在合作医疗制度的建设中，地方尚未建立稳定的、充实的工作队伍。现有的机构与人员大多从其他部门抽调“拼凑”而成。由于编制、工资等问题没有得到妥善解决，工作人员的工作积极性受到影响。

　　（二）机构：经费、运作、等级

　　1.经费情况

　　发言的19名网友中，12位网友表示所在地区没有工作经费没有落实或者不敷使用。7名网友所在地区经费独立核算、由县财政单独核拨。这说明合作医疗经办机构的经费问题没有得到很好的解决。

　　2.经办机构地位

　　在行政级别方面，6名网友中4名所在地区经办机构的级别为副科级，1名为股级，1名不确定。7名网友所在地区经办机构是“独立法人单位”，但是大多都直接或间接与卫生局发生管理、业务上的联系。在与卫生局的关系上，可以分为以下几种类型：

　　（1）做为卫生局下设科室、属于直接隶属关系的：12个；

　　（2）挂靠卫生局、委托卫生局进行管理，但并非卫生局科室的：15个；

　　（3）县直属，与卫生局工作不存在隶属或管理关系的：4个；

　　（4）其他类型或不确定：5.

　　3.经办机构的角色定位

　　新农合经办机构的角色定位是一个尚处于探索阶段的问题，然而这是一个关系到新农合制度运作的关键性问题：

　　“这个问题得首先要弄清合管办的工作职责到底是什么，是监督机构还是业务经办机构，是监督机构的话，那坚决不能设在不卫生局，人员工资和经费就应该纳入财政预算，如果说是经办机构的话，那倒是随便怎么设，没有问题。”（发言者：hbzg，2006-9-23）

　　“独立于卫生系统之外，才有监督，监督才不是一句空话……才能慢慢的控制医疗了费虚高……只有这样参合农户才是最大的受益者。”（发言者：Xueyongjie，2006-5-23）

　　“必须实行管办分离，不能既是裁判员又是运动员。”（发言者：踏月牧星，2006-6-1）

　　在实际的运作中，部分网友提到目前的经办机构很难达到对医院和乡镇的监督，这既有制度设计的原因、又有工作条件的原因。

　　制度方面，新农合经办机构的角色定位不清，跟卫生局、医院和乡镇的关系理不清。

　　“另外我们中间还加了一个医保局参入管理，问题就更加复杂了。”（发言者：欢喜冤家，2006-7-19）

　　“要是独立部门并解决编制问题就好开展工作，这样也好监督各个医疗机构了！”（发言者：欢喜冤家，2006-5-7）

　　工作条件包括经费、工作设备等方面：

　　“在乡镇工作的，苦的是没有办公经费，对乡镇也没有很大的监管权。”（发言者：asiaboke，2007-4-22）

　　“合作医疗软件运行时有没有和医院连起来。我们没有，就是差经费，1万元而已。结果做不到对医院实时监控。”（发言者：azhou ，2006-7-18）

　　“交通工具也没有，我们市有26个乡镇，35个医疗机构，要实地检查监督要租车。真的没法”（发言者：雄关漫道，2006-7-8）

　　总之，经办机构的设置和角色定位需要探索出有效的模式结束目前的混乱局面。

　　“看了各位仁兄的发表，深有同感，不过我认为目前全国合管办的局面，还是中央造成的，到明年全国的试点县就会超过百分这六十了，而到现在还没有明确的合管办规定，可笑呀，国家的钱就这种样管？”（发言者：hrq-2008，2006-10-29）

　　4.对政府工作的评价

　　网上讨论的参加者对中央和地方的工作进行了评价。做为政策的实际执行者，他们的体会是最为直接和深刻的。多名网友提到政府、尤其是地方政府并没有真正重视合作医疗政策。有的地方政府还处于观望状态，有的虽然表面上重视，但是口惠而实不至：

　　“合管办这个机构地方政府还在观看。”（发言者：雄关漫道，2006-7-8）

　　“主要是各级领导对合作医疗有没有真正重视。我们这里今年政府十大实事排第2就是合作医疗，够重视吧。可到现在财政连启动资金都没到位，说是一把手没正式签字。”（发言者：azhou ，2006-7-18）

　　所以形成了中央政府推政策、地方政府虚应的局面：

　　“国家财政推地方，地方说没钱”（发言者：ycdzgh，2006-6-12）

　　“不知有关人员是怎么想的，又要马儿跑，又要马儿不吃草。怎么能把这项工作做好呢？”（发言者：美丽人生，2006-4-27）

　　“合作医疗这东西，从中央到各级政府都是在搞花格子，如参合人数，报销了多少，多少人得益等，绝对没哪级领导关心过新农合工作人员待遇怎样？办公经费，工作有什么问题，不，绝不。”（发言者：hrq-2008，2007-1-27）

　　政府是新农合推广的决定性力量。正因为如此，地方政府的态度给新农合制度的长远发展投下了变数。

　　5.工作感受

　　29条发言中，对新农合工作持正面态度的仅有3条。其余的26位网友的发言都显得士气低落。低落的原因：工作待遇没有保证或者非常差，尤其是乡镇级别的，8人；工作负担过重、工作难度大，7人。

　　“具体工作都是我们乡镇一级在做，朝不保夕的，让人做得没劲！”（发言者：wmx ，2006-9-15）

　　“整天累的半死不活，却是这样的待遇，我们这些人的心情可想而知！！唉，很多的话也只能憋在心里，不再说啦。”（发言者：虞城合作医疗，2007-4-16）

　　总之，新农合经办机构的运作在实际中遇到很多问题。问题的产生和解决都与地方政府对新农合的态度是分不开的。

　　八、总结

　　结合前文的分析，我们对地方政府在执行合作医疗政策中的得失做一个分析：可支配资金流方面，国家补助专户运作，地方无法染指，同时地方政府需要提供配套资金和承担运行费用；地方政府需要自行调剂解决人事指标及相关办公费用；政治收益方面，从收益的概率、成本、价值等方面综合考虑，新农合对地方政府的政绩需求缺少吸引力。由此可见，地方政府在政策执行过程中几乎没有收益，增加的只是支出和事责。正如在基层工作的网友所言：

　　“我考虑合作医疗工作主要是在吃国家和各级地方政府财政，但是却不能给人家创造一点经济价值，当然人家不太乐意，给农民补助就不错了，还要垫上这么多人的工资、福利、办公经费，对市、县的财政压力最大了，虽然一年也不用多少钱，但是人家就是心里面不痛快，不给你有什么办法？”（发言者：gdjhhhhh，2006-12-7）

　　在地方政府缺乏有效激励的情况下，新农合的建设将面临不确定性因素：

　　首先，制度的执行效果和持续性可能会收到影响。由于地方缺少动力，往往在上级政府的督促下“重视”新农合的建设。如果中央政府与其他上级政府的压力消失，地方政府的执行动机将更加弱化。政策的执行将会流于“应付”。政策的持续性得不到可靠的保证。

　　其次，政策执行中的非预期结果值得注意。一方面，在试点过程中，中央政府赋予各试点地方以极大的自主权探索政策模式。这有利于地方根据当地情况设计合适的政策模式，但也给政策扭曲带来了空间。尤其是当地方政府在新农合政策的执行中几乎得不到实际利益，反而要承担诸多事责的情况下，对政策进行有利于自身利益的调节就会成为对官僚体制而言的“理性行为”。

　　总之，要保证新农合政策的有效推行和制度的有效运作，现有的制度框架的激励结构需要调整，诱导地方政府在政策的框架内做为。否则，新农合的推行将面临来自执行者的不确定性风险。

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　　注释：

　　[0]如果以农村人口数而非户籍农业人口数为分母计算，2008年新农合覆盖率竟然超过了100%.

　　[①]尽管新农合是公立医疗保险，但它和旧农合一样仍属于自愿性的的医疗保险项目（参见顾昕、方黎明2004）。因此它很难克服逆向选择、道德风险等医疗保险的经典难题（Arrow ，1963；Rothschild Stiglitz ，1976）。

　　[②]需要注意的是这些研究对象大多是乡镇政府及村委会，与本文的主要分析对象县级政府有差别。

　　[③]参见中央政府网站：http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-06/21/content_8297.htm.

　　[④]当然，乡镇政府及村委会的作用在制度运行的层面需要重视，由于本文并不过多涉及合作医疗制度的运行情况，因此乡镇政府及以下组织从略。

　　[⑤]网址为：http://www.hzyl.org/.

　　[⑥]NVivo 为目前广泛应用的定性资料分析软件。由于网友均用化名（即注册帐号）发表意见，因此编码、文中引用时直接使用其化名。

　　[⑦]在2006年10月上海社保基金案被查处，广州社保基金被挪用被曝光之后，对社会保障基金的管理已经引起监管部门的重视，挪用的风险也随之增大。

　　[⑧]医疗救助资金的管理也纳入社会保障基金财政专户，由各级财政、民政部门实行专项管理，专款专用。地方政府挪用拆借的空间并不大。

　　[⑨]根据表4和表5数据计算，2004年至2007年Z 县财政承担的新农合筹资额占财政总支出的比例平均为0.23%.

　　[⑩]管理机构的设立费用（比如设施的购置）也可以算在在启动成本里，但是由于管理机构的功能具有延续性，因此本文将可以延续使用的花费视为管理成本的一部分。

　　[11]由于山西生产煤，D 村每年都以发放一定数量的煤做为村里的福利。

　　[12]山西省政府赞助的10万元赴云南参观交流经费没有计算在内。

　　[13]由于缺少其他工作获得表彰的比较数据，这些概率的高低难以判断。但是，结合收益的成本、收益的内容和价值等标准，可以对这种收益对地方政府的吸引力做一个判断。

　　[14]五个一票否决的指标包括：（1）财税收入、农民人均纯收入达标；（2）重大安全事故；（3）集体越级；（4）班子严重不团结、主要领导中有违法乱纪行为；（5）党风廉政建设责任制考核不合格的乡镇和县直单位。

　　[15]人劳的具体含义不确定，笔者推测是人事劳动部门。发言网友为“蓝天看合疗”。

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一号文件再提"扩权强县" 专家:抓住县域经济发展关键

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http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/04/content_12926094.htm

2010年中央一号文件继续推进“扩权强县”

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授权发布：2010年中央一号文件    ２２．继续深化农村综合改革。深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制改革。   ２３．推进城镇化发展的制度创新。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革

   

    继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。 [详细]

    财政部：2010年健全中央和地方财力与事权相匹配的体制

    2010年要积极建立县级基本财力保障机制，为基层财政“保工资、保运转、保民生”提供基本财力保障。全面推进省直管县财政管理方式改革，健全乡财县管乡用办法。 [详细]

•  “省直管县”财政改革将大举推进
•  “省直管县”财政改革将于2012年底前在我国大部分地区推行

各地实施“强县扩权”改革进展一览

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    浙江：扩权强县全面推进 放权事项基本落实

    浙江省的扩权强县改革工作一直走在全国前列。2009年浙江全面推进扩权强县改革，目前全省３５个省级放权部门除物价部门的７项事项因《浙江省定价目录》需待国家发改委审议批准后实施外，其余部门均已出台规范性文件，放权事项全部落实。

    宁夏：试点扩权强县改革 探索“省直管县”模式

    宁夏是全国首批５个“省直管县”试点省区之一。将分期分批下放１０大领域１００项管理权限，计划通过扩权强县改革，到２０１３年，试点县规模以上工业增加值、财政总收入比２００８年翻一番以上。

    四川：59个扩权县市地税部门提前一个多月完成任务

    全省地税部门牢牢把握这一认识，认清形势，合理放权，科学指导，以良好的税收环境为扩权试点县（市）创造了前所未有的体制优势，大大增强了县域经济的吸引力和实力，打造出了“扩权强县”这张极具影响力的“名片”。

    安徽：“县级扩权”全面推开

    为进一步扩大县（市）发展自主权，安徽省政府日前决定在全省６１个县（市）全面推开扩大县级经济社会管理权限工作。

    湖北：推行财政省直管：“加热”县域经济 梗阻待破除

    2004年以来，除武汉市和恩施土家族苗族自治州，湖北对52个县市逐步推行财政省直管，助推县域经济发展。该省有关部门日前初步统计，2008年，增速向来滞后的县域经济首次超过全省平均水平，成为发展的新亮点。

    吉林：吉林省实施扩权强县改革 县域经济撑起半壁江山

    中央实施振兴东北地区等老工业基地战略以来，特别是实施扩权强县改革以来，吉林省县域经济社会取得了长足发展，呈现出速度、质量、效益稳步提升的良好态势。

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县域经济面临的很大障碍就是县级政府的经济思路权限太小，尤其是财权方面。“因此推进扩权强县的改革，县级政府有更大的发展经济事务的权限，可以在更高层次上配置资源的，这对加快县域经济发展非常迫切和关键。” ——国务院研究室农村司巡视员叶兴庆

    专家：扩权强县使县级政府有更大的发展经济事务的权限

    今年的中央一号文件提出大力发展县域经济，推进扩权强县的改革，这推进统筹城乡的发展，对推进城乡一体化有至关重要的作用。文件提出来要推进扩权强县改革试点，抓住了县域经济发展的一个关键问题。[详细]

    网友：省直管县动真格了，县域经济发展要有活力了

    此次文件提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。不过许多地级市已悄悄地把许多管辖县改成区，以此规避中央政策，要扼制这种势头！[详细]

• 权力下放或启动中国县级城市发展新引擎
• 扩权强县 关键何在
• “强县”未动，“扩权”先行？
• 2009年，县委书记为何成重点管理官员群体？

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专家解读：扩权强县抓住了关键问题

中央一号文件：推进扩权强县改革试点

中国7年来连续7个中央“一号文件”

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来源：新华网

新华网北京2月1日电(记者张正富)中国中央“一号文件”7年来连续7次锁定农业、农村和农民问题。7个文件一脉相承，落脚点都是稳定粮食生产、增加农民收入、加强农村基础建设。同时，各个文件又根据当时的具体形势提出针对性措施。

　　下面将2004年至2010年的7个“一号文件”对当时“三农”问题的判断以及提出的具体要求列举如下：

　　2004年2月8日，中共中央国务院出台《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央”一号文件”的主题。

　　对当时“三农”问题的判断：农业和农村发展中存在许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。

　　针对问题提出的要求：坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。

　　2005年1月30日，中共中央国务院出台《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。

　　对当时“三农”问题的判断：农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面没有根本改观。

　　针对问题提出的要求：进一步调动农民群众务农种粮的积极性和地方政府重农抓粮的积极性，以严格保护耕地为基础，以加强农田水利建设为重点，以推进科技进步为支撑，以健全服务体系为保障，从而使农业综合效益和竞争力明显增强。

　　2006年2月21日，中共中央国务院出台《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。

　　对当时“三农”问题的判断：农业和农村问题依然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题依然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。

　　针对问题提出的要求：统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，促进农民持续增收，加强农村基础设施建设，加快发展农村社会事业，全面深化农村改革，加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。

　　2007年1月29日，中共中央国务院出台《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。

　　对当时“三农”问题的判断：农村发展仍存在许多突出矛盾和问题，农业基础设施依然薄弱，农民稳定增收依然困难，农村社会事业发展依然滞后，改变农村落后面貌、缩小城乡差距仍需付出艰苦努力。

　　针对问题提出的要求：发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。

　　2008年1月30日，中共中央国务院出台《关于切实加强农业基础建设　进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。

　　对当时“三农”问题的判断：工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，农业和农村正经历着深刻变化。农业资源环境和市场约束增强，农产品贸易竞争加剧，农业比较效益下降，农村生产要素外流加剧，农村社会结构深刻转型。

　　针对问题提出的要求：粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终紧绷，解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的要始终坚持。加快构建强化农业基础的长效机制;切实保障主要农产品基本供给;突出抓好农业基础设施建设;着力强化农业科技和服务体系基本支撑;逐步提高农村基本公共服务水平;稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革;扎实推进农村基层组织建设;加强和改善党对“三农”工作的领导。

　　2009年2月1日，中共中央国务院出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。

　　对当时“三农”问题的判断：国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对中国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。扩大国内需求，最大潜力在农村;实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业;保障和改善民生，重点难点在农民。

　　针对问题提出的要求：坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步强化惠农政策，增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长。

　　2010年，1月31日，中共中央国务院出台《关于加大统筹城乡发展力度　进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。

　　对目前三农问题的判断：中国农业的开放度不断提高，城乡经济的关联度显著增强，气候变化对农业生产的影响日益加大。面对复杂多变的发展环境，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。

　　针对问题提出的要求：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。

回归“三农”本位，解决“三农”问题
-------解读2010年中央1号文件
吴重庆

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由于城乡二元体制的长期存在，导致人们多年来一直习惯于接受“跳出‘三农’解决‘三农’”的观点。在这一观点的引导下，人们有意无意间不敢正视甚至回避广大农村日益“空心化”的残酷事实，而避重就轻地大谈如何通过数以亿计的外流农民工在城市里挣血汗钱以提高农民收入。在我看来，如果信奉这种单一的“增收法”，对农民、农村和农业来说，无异于“饮鸩止渴”。
2010年中央1号文件的亮点在于：回归“三农”本位，解决“三农”问题。具体表现为：中央敢于对目前的“三农”形势下这样的事实判断，即“促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。”怎么办？1号文件提出了可谓激动人心的政策目标，即“进一步夯实农业农村发展基础”，“推动资源要素向农村配置”。这样的提法，是改革开放以来共12个以“三农”为主题的一号文件中首次出现的。任何政策的出台都需要基于可行性，而政策可行性又基于时机和实力。1号文件将此表述为“农业农村发展的有利条件和积极因素在积累增多”。可以说，今年的1号文件，是真正贯彻落实了5年前胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出的“工业反哺农业，城市反哺农村”精神，标志着“工业反哺农业，城市反哺农村”的国家战略进入了实际操作阶段，也标志着我们国家终于有信心也有能力从“三农”自身的发展需求出发，解决“三农”问题。
应该看到，“三农”问题久拖不决甚至愈演愈烈的原因是复杂的，包括城乡二元体制、农业基础薄弱、农村地域广阔、农业人口众多等等。而尤其需要揭明的是，“三农”问题的现状并非仅仅因为政府对“三农”投入不足所致，应该进一步看到，在城乡二元体制的纵容下，资本的力量几乎不受阻挡地对“三农”进行扩张，圈地、瓦解小农经济、吸走农村资金、无良企业欺压农民工、破坏农村自然生态环境，不一而足。在此背景下，农村不仅劳动力外流，而且包括资金等资源要素也外流。于是，一方面是政府不断加大对“三农”的投入，另一方面是资本在逐利本性的驱动下，各种资源要素无法在农村获得配置。
1号文件在谈到“推动资源要素向农村配置”时，特别提及“提高农村金融服务质量和水平”，因为正规的农村金融机构大多已沦为在农村的“吸储”机器。目前，提供农村信贷的正规金融机构主要有农业银行、农村邮政储蓄银行和农村信用社。国家金融体制改革之后，农业银行作为国有商业银行，其市场定位发生了根本的变化，业务范围与其他国有商业银行无异，已经完成了从农村到城市、从农业到工商业的转变。伴随这一转变，农业银行大范围撤并了县域内的机构网点，严格限制贷款权限，大都只存不贷，导致农村资金向城市流动。农村邮政储蓄的功能是吸收农村储蓄资金，通过将储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率的差额作为其收益来源。只吸储、不放贷成为农村邮政储蓄运营的基本特点。农信社是金融支农的主要机构，但其涉农贷款所占比例却呈下降态势，其中农村经济组织和农户贷款甚至负增长。可以说，如果不限制资本力量在农村的扩张，结果可能是，国家给农村“输血”，不受约束的资本则让农村“失血”。这样，农村不日渐“空心化”倒才奇怪。
1号文件以“进一步夯实农业农村发展基础”为标题，已再清楚不过地表明了中央对“三农”战略的新的调整，即不再仅仅增加对“三农”的资金投入，而是同时通过构筑强农惠农的政策体系，扭转农村资源要素在资本力量冲击下不断流失的局面，坚决回归“三农”本位，有力解决“三农”问题。这样的决心与举措，在举国破解“三农”困局的征程上，是完全具有里程碑意义的。

特稿：透视新世纪以来中央“三农”战略部署新思维

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http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/03/content_12920170.htm

核心提示:

    新世纪以来，中国“三农”工作部署新意亮点纷呈，从“县域经济”首次被写进党的文献到“两个趋向”重要论断的提出，从积极发展现代农业到统筹城乡发展……“三农”战略部署新思维在实践中陆续“开花结果”，中国农村大地上掀起了面向现代化、市场化、信息化、城镇化、国际化的大发展浪潮。

透视新世纪以来中央"三农"工作战略新思维

     2002: “县域经济”概念首次被写进党的文献

    ２００２年１１月，十六大报告首次提出：“发展农产品加工业，壮大县域经济”。这是“县域”和“县域经济”概念第一次被写进党的文献。自此，“县域经济”被正式纳入国家经济建设和经济体制改革的范畴。 >>详细

    2004:提出“两个趋向”重要论断和“工业反哺农业、城市支持农村”12字方针

    2004年12月28日至29日中央农村工作会议在京召开。会议指出，纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。中央提出的“两个趋向”重要论断，对于我们落实统筹城乡发展方略，具有重大的指导意义。 >>详细

    2006:建设社会主义新农村

    ２００６年２月２１日，新华社受权全文播发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。文件强调推进新农村建设要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。 >>详细

    2007：积极发展现代农业

    2006年12月22日至23日中央农村工作会议召开，着重研究了积极发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设的政策措施。会议讨论了《中共中央、国务院关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见（讨论稿）》。提出推进新农村建设，首要任务是建设现代农业。 >>详细

    2010：加大统筹城乡发展力度 强力推动资源要素向农村配置

    ２０１０年２月１日，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》下发。 《意见》指出，2010年农业农村工作要求把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。 >>详细

中央"一号文件"７年来连续７次锁定"三农"

    2010年中央一号文件公布 强力推动资源要素向农村配置 

 这是在宁夏红寺堡一处粮食收购点，两位妇女正在堆放玉米。（资料图片）

   新世纪以来指导“三农”工作的第７个中央一号文件３１日由新华社受权发布。这个题为《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的文件推出了一系列含金量高的强农惠农新政策，强力推动资源要素向农村配置是其最大亮点。  >>详细

    中央“一号文件”７年来连续７次锁定农业、农村和农民问题

    中国中央“一号文件”７年来连续７次锁定农业、农村和农民问题。７个文件一脉相承，落脚点都是稳定粮食生产、增加农民收入、加强农村基础建设。同时，各个文件又根据当时的具体形势提出针对性措施。 >>详细

    “一号文件”：中国农民的温暖记忆

    农村工作路线图：从“菜篮子”到“现代农业”

从新农合到新农保 近年中央惠农新政盘点

    新农保：中央又一重大惠农政策

    近十年来，党和政府在公共财政覆盖农村方面做了几件大事：全面取消农业税，实行农业直接补贴，免除农村义务教育学杂费，建立新型农村合作医疗制度，深受广大农民群众的欢迎，他们称之为“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”。建立新型农村社会养老保险制度，为农村居民提供老年基本生活保障，这是党中央、国务院最近作出的又一项重大惠农政策，是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。 >>详细

    去年底全国共有8.3亿人参加新农合

    人力资源和社会保障部发言人尹成基1月22日说，去年底，全国参加失业保险人数12715万人，参加城镇基本医疗保险人数40061万人，参加新农合8.3亿人。 >>详细

    新农合：农民健康的“保护伞”

    我国实现城乡义务教育全部免除学杂费

    2009年我国农民人均纯收入首次突破5000元大关

承载亿万农民新期待——2010年中共中央一号文件诞生记

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http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/03/content_12924690.htm

２０１０年新年伊始，胡锦涛总书记冒着严寒来到河北省三河市农村，察农情、问农事、讲政策、谈发展。考察中，他对村民们说：“最近中央召开了农村工作会议，对今后一个时期的‘三农’工作作出了全面部署。中央还将下发２０１０年一号文件，出台一批新的强农惠农政策。相信随着这些政策的贯彻落实，广大农民群众的生产生活一定会上一个新台阶。”总书记的一席话，给村民们带来了党中央的深切关怀和殷切勉励。

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    总书记讲到的２０１０年中共中央一号文件，就是日前由新华社受权发布的《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。这已是新世纪以来的第７个中共中央一号文件，是中央站在战略和全局的高度，认真研判“三农”形势，广泛听取各方面意见，经过慎重考虑作出的重大决策和部署。

    回顾２０１０年中共中央一号文件诞生过程，我们可以深切感受到，以统筹城乡发展的新思路解决“三农”新问题的创新精神，必将为广大农民带来新的福祉，为夺取应对国际金融危机全面胜利奠定更加坚实的基础。

    好政策催生好局面，新情况需要新思路——新的一号文件从经济全局和世界大势把握“三农”问题，与前六个一号文件，既一脉相承，又突出创新

    做好农业、农村、农民工作，关系着我国应对国际金融危机冲击的实际能力，也关系一系列刺激经济政策能不能充分发挥作用。面对国际金融危机的严重冲击以及“三农”工作出现的新形势，在落实２００９年强农惠农措施的同时，及早谋划２０１０年以及今后一个时期农业农村工作的目标、任务、政策，成为迫切的需要。

    早在２００９年７月，中央就提出要求，研究筹备年底的中央农村工作会议，考虑起草２０１０年中共中央一号文件。

    要有效应对国际金融危机冲击，农业绝不能出问题；要有效扩大国内市场，农民就必须有购买力；要有效保持整个社会稳定，农村就必须稳定。这越来越成为一种共识。

    “对起草新世纪第七个一号文件各地区部门都没有任何犹豫，各方面都认为这是必须出台的文件。这是个风向标、导向，是党中央、国务院高度重视‘三农’工作的重要体现。”起草组的一位负责同志说。

这是一组巧合的数据——２００４年到２００９年，中共中央连续发出６个指导“三农”工作的一号文件，全国连续６年粮食增产，农民人均纯收入连续６年有较高增长。巧合的背后，蕴含着必然的联系。正是６个一号文件推动“三农”工作出现了少有的好局面。

    ２００９年预计粮食总产量１０６１６亿斤，比上年增产４２亿斤，再创历史新高。特别是连续３年超万亿斤，标志着我国粮食生产能力迈上了新台阶。

    农民收入首次登上５０００元台阶。从２００４年到２００９年的６年间，全国农民人均纯收入平均增幅在７．７％以上，６年人均纯收入的绝对额将近翻一番。

    农村民生改善和基础设施建设取得重大进展。农村水电路气房建设全面提速。单是２００９年一年，就有６０００多万农村人口解决了饮水安全问题，新建和改建农村公路３０万公里左右。农村最低生活保障范围扩大、标准提高，覆盖对象到年底为４６３１万人。新型农村社会养老保险已安排了３２０个县开展试点。

    农村改革亮点不断。集体林权制度改革成效显著，全国２５亿亩集体林地中，确权到户的已有１５．１亿亩，占集体林地的６０％。农民专业合作社发展迅猛，在工商登记的农民专业合作社２００８年底为１１万个，现在超过２２万个。同时，供销合作社改革取得重要进展，农村金融体制改革稳步推进，国有农垦企业和国有林场改革也迈出了重大步伐。

    农村干群关系良好，社会保持稳定。农村基层组织建设和基层治理建设取得积极进展。中央强农惠农政策深得民心，广大农民心气较顺。

    但是，“三农”工作还面临不少问题和矛盾。一方面，长期制约“三农”的因素尚未根本消除——农业基础不牢、后劲不足；农业设施、装备落后，主要靠天吃饭；农业富余劳动力总量庞大，农业劳动生产率低；城乡经济社会发展失衡，收入差距仍在拉大。另一方面，新的矛盾和问题不断显现——全球经济复苏进程缓慢曲折，外部形势对农业经济的影响有不确定性；影响农产品价格的因素日益复杂，农产品市场走势有不确定性；近年来极端天气事件明显增多，气象条件有不确定性。

    站在农业农村发展新的历史起点上，如何正确判断形势，确定发展方略，至为关键。“三农”形势怎么看、文件主题怎么定、政策措施怎么出成为要着重解决的三大问题。

广泛的调查研究，是正确决策的基石。中央农村工作领导小组办公室的同志们首先行动起来。

    从２００９年８月到９月初，中央农村工作领导小组办公室分别在湖北和江苏召议，来自全国近２０个省区党委农村工作综合部门的负责人汇聚在一起，走村头，看地头，一边调查，一边座谈。

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    １０月１３日，党的十七届四中全会刚一结束，中央就批准成立文件起草组。中共中央政治局委员、国务院副总理、中央农村工作领导小组组长回良玉亲自主持起草工作。来自中央和国家机关２３个部门的５０多人集中办公，开始了近３个月的文件起草工作。他们中既有来自部门和地方经验丰富的领导干部，又有德高望重的专家、思维活跃的学者。

    起草组的同志们认真学习胡锦涛总书记、温家宝总理关于“三农”工作的重要指示精神，就发展形势、政策重点等进行深入研讨。

    ——我国已经进入一个新的发展阶段，很多改革，如果不统筹城乡就无法推进。农业农村工作不能就“农”说“农”，要与整个国家经济社会发展大局结合在一起、与世界经济走势联系在一起。解决“三农”问题，必须按照中央提出的形成城乡经济社会发展一体化新格局这个根本要求，加大城乡统筹发展力度。

    ——国际金融危机还没有见底，尽管我国经济率先回暖向好，但基础不牢，进一步应对国际金融危机冲击的任务还非常繁重。保持宏观经济持续稳定健康发展将为“三农”发展提供良好条件，而农业农村经济发展又将为国民经济发展提供坚实支撑，两个方面是互动的。２０１０年在国际经济环境更加复杂的条件下，务必要做好“三农”工作，这一基础支撑决不能出问题。

    ——形势越好，越要居安思危。连续６年增产增收后，容易产生麻痹思想和松懈情绪。我国农业农村发展有今天这样的好局面来之不易，农业受自然因素、市场因素影响大，基础还很脆弱，对此必须有清醒的认识。农业基础脆弱，不仅仅是生产力基础脆弱，对“三农”的基本认识、农村的基本政策、基础设施、基层服务体系和基层组织都应当进一步夯实。

    形势分析在一次次调研中更加明朗，发展思路在一次次讨论中逐步清晰。

深入调研共商良策，登高望远谋划全局——加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础，是从党和国家工作全局出发作出的重大战略决策

    如何确定２０１０年中共中央一号文件的主题，是要解决的重要问题。听取了有关汇报后，回良玉副总理决定，再召开三个座谈会，进一步听取大家的意见和建议。

    ２００９年９月到１０月间，在杭州，在哈尔滨，在北京中南海，三次座谈会上，全国各有关省区党委和政府分管农业的负责同志，中央国家机关有关部门的负责人，部分全国人大代表、全国政协委员，长期从事农村工作的离退休老同志，专家学者和大型涉农企业的老总们畅所欲言，各抒己见。

    胡锦涛总书记、温家宝总理在听取汇报后对２０１０年一号文件的主题、框架、内容给予了明确指示。

    涓涓细流，汇聚成河。起草组初步确定了２０１０年中共中央一号文件的主题，集中在统筹城乡发展和夯实农业基础这两个方面。抓改革、促发展就不能不涉及城乡统筹，而当务之急是“三农”工作不能放松，因此更要夯实基础。这两个方面都要考虑、缺一不可。同时，明确了对２０１０年的工作要求为统筹城乡发展是手段，夯实农业基础是目的。

    根据对形势的分析判断和各方面提出的意见、建议，起草组对全年的农业农村工作提出了四句话的总要求：稳粮保供给，增收惠民生，改革促统筹，强基增后劲。这就形成了文件的主体框架。

    讨论、修改，再讨论、再修改，经过反复推敲、打磨，起草组提交了文件的送审稿，对文稿中涉及的有关具体政策，国务院办公厅与各有关部门进行了充分协调。

    １０月２６日，中央农村工作领导小组召开会议，对文件的送审稿进行审议。根据审议意见，再进行修改。

    １２月９日，国务院常务会议对修改后的送审稿进行审议，提出了修改意见。起草组根据审议意见连夜对送审稿进行了再次修改。

    １２月１０日，中央政治局常委会议对送审稿进行审议，提出了修改意见。一直牵挂“三农”问题的胡锦涛总书记对２０１０年的农村工作提出了明确要求：必须确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势头不逆转。

做好新形势下农业、农村、农民工作，一直为总书记所挂念。过去一年中，无论是中央政治局集体学习，还是在各地考察，“三农”问题都是他时刻关注的重点——

    １月２３日，中央政治局举行第十一次集体学习。胡锦涛强调，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚定不移走中国特色农业现代化道路，加快推进社会主义新农村建设，更加扎实地做好农业、农村、农民工作。

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    ５月２２日的集体学习，他又专门强调，加快健全社会保障制度体系，要适应统筹城乡发展新形势的要求，抓住社会保障制度薄弱环节加以推进，开展新型农村养老保险制度试点，制订实施适合农民工收入低、流动性强特点的参加养老保险办法。

    从春到夏，从秋到冬，胡锦涛在江西、北京、黑龙江、云南、新疆、山东、河北等地考察时，他一次次走进田野察看庄稼作物，一次次深入农业龙头企业大棚，一次次同农业院校师生座谈，一次次同少数民族群众拉家常。从返乡农民工恢复就业到培养高素质农科管理人才，从抓好粮食生产到改善民族地区各族群众生产生活条件，从推广优良作物品种到推进农业产业化，涉及“三农”的问题，总书记十分挂念。

    胡锦涛高度重视“三农”形势的发展变化。２００９年２月初，当小麦主产区发生严重旱情时，胡锦涛等中央领导同志专门批示，要组织动员一切力量，落实各项抗旱措施，打好这场硬仗。１１月初，当了解到河南推行“四议两公开”工作法成功加强农村基层民主建设的经验时，胡锦涛作出重要批示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。

    温家宝总理强调，当前应对国际金融危机，最重要的还是先把农业稳住。农业稳住了，经济就稳住了，人民生活也就稳住了。“要站在全局和战略高度，下更大决心、花更大气力、采取更有力的措施，解决好‘三农’问题。”

    过去一年间，国务院常务会议多次研究“三农”问题，先后审议并原则通过了抗旱条例、全国新增１０００亿斤粮食生产能力规划、关于加快供销社改革发展的若干意见等文件，先后研究部署了应对金融危机稳定农业发展促进农民增收的政策措施、开展新型农村社会养老保险试点等工作，并决定对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。

根据中央政治局常委会议审议意见修改后的文件稿，又拿到中央农村工作会议上进一步讨论，体现了党中央求真务实的科学态度。

    １２月２７－２８日，中央农村工作会议召开。《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（讨论稿）》摆在了来自各地区各部门的会议代表面前，代表们进行了热烈讨论。

    代表们普遍认为，会议讨论的文件主题鲜明、含金量高、操作性强，抓住了当前农业、农村、农民工作的关键，对我国农业农村发展具有重大的现实意义和长远的战略意义。

    １２月２９日，根据会议代表意见作了第四次修改的文件送审稿再度上报，经党中央、国务院审定同意后，　于１２月３１日晚付印，２０１０年元旦发出。

    政策上有新实惠　理论上有新发展——一号文件必将惠及亿万农民，开辟出“三农”工作的新局面

    分五大部分、２７条的２０１０年中共中央一号文件，旗帜鲜明地回答了当前农业农村发展中的重大理论和实践问题，对在新的历史起点上推进农村改革发展作出了全面部署。

    文件下发后，立即引起强烈反响，大家认为这个文件认识上有新突破，理论上有新发展，政策上有新实惠，是造福亿万农民的好文件。

    农业部部长韩长赋说，２０１０年中共中央一号文件强调要“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”，充分体现了中央关于加强“三农”工作的一贯要求，抓住了制约经济社会发展的突出矛盾，指明了巩固和发展农业农村经济好形势的根本方向。这既是立足当前的工作部署，又是着眼长远的战略谋划。

    出席中央农村工作会议的代表们普遍认为，这份文件更加突出了改革创新，在建立健全有利于农业农村发展的体制环境、政策体系、制度安排上有新突破；更加突出基础建设，在提升农业农村发展支撑能力上有新部署；更加突出强化政策，在提高含金量、增强针对性和操作性上有新举措。

    围绕夯实农业农村发展基础，文件在保持政策连续性、稳定性的基础上，把几年来“三农”工作好的经验、措施加以完善、进一步强化，同时又提出了一系列新的重大举措，都是广大农民看得见、摸得着、能真正得到实惠的“真金白银”。

    财政支农资金“总量持续增加、比例稳步提高”。这１２个字是更高的要求，不仅确保了“三农”投入资金总量，也确保了比例稳步提高；增加良种补贴，扩大补贴种类。文件今年扩大了马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点，并把林业、牧业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围；拓展农业发展银行支农领域，要求农发行开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务，“中长期政策性”这６个字，意味着在今后的农业建设中，将有更多的信贷资金进来，弥补长期以来农村基础设施建设资金的不足……

当前和今后一段时期，如何加大城乡统筹，推进农村改革发展，文件中给出了明确的回答。尤其是文件序言中提出的“五个把”，内涵深刻。

    把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。胡锦涛总书记在２００３年１月初的中央农村工作会议上强调：从我国的未来发展看，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。２００９年初，在中央政治局集体学习时，他再次强调，新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。

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    把改善农村民生作为调整国民收入分配的重要内容。城乡之间的差距不仅是居民收入的差距，更体现在基础设施和公共服务等民生方面。调整国民收入分配结构，除了在一次分配中增加劳动者收入之外，很重要的一条是通过各种办法来改善农村民生。

    把扩大农村需求作为拉动内需的关键措施。家电、汽车、农机下乡，农民得到了实惠，同时企业也得到了市场。只要农民有购买力，农村市场还可以扩大。

    把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务。转变经济发展方式不仅仅是宏观经济和工业企业的事，我国生产方式最粗放、科技含量最低的还是农业。从气候环境来说，农业耗能水平虽然不是太高，但总量惊人。转变农业生产方式对国家整体推进发展方式转变意义重大。

    把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。新农村建设和城镇化，不仅是我们应对当前国际金融危机的一个着力点，而且是我国所特有的并将长期存在的发展优势。

    “看了这个文件，对我国农业农村到底怎么发展，我们眼界开阔了，思路清晰了，”出席会议的一些代表说，这个文件对今后一段时间的工作具有非常强的指导性。

    《意见》中一条条惠及亿万农民的新举措，是党和政府对解决好“三农”问题的庄严承诺。

    承载着亿万农民新期待的一号文件，奏响了加快推进城乡统筹、全面建设小康社会的号角。展望未来，广袤农村必将再展更加绚丽的画卷，亿万农民必将迎来更加灿烂的明天！

从一号文件看中国农民新年新实惠

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http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/03/content_12921926.htm

    新华网北京２月２日电 题：从一号文件看中国农民新年新实惠

    记者 姚润丰　韩洁

    近日公布的２０１０年中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题，５大部分２７条内容的这份高“含金量”的纲领性文件，在着力提升农业农村发展支撑能力、增强发展后劲上有新的举措，在全面提高政策含金量、增强针对性和操作性上有新的亮点，密集出台的一系列重大举措作为一份温暖而厚重的新年大礼，将使亿万农民在就业、社保、教育等农村社会事业领域享有更多福祉，农民的生产生活必将再上新的台阶。

    财政强农惠农步入新时代

    中央一号文件明确指出，要按照“总量持续增加、比例稳步提高”的要求，不断增加“三农”投入。对此，文件起草组有关负责人表示，这意味着中国支农投入将步入机制化新时代，未来“三农”投入将有更大幅度增长。

    “文件提出对‘三农’的投入‘总量持续增加、比例稳步提高’这１２个字，意义重大。”中央农村工作领导小组副组长陈锡文表示，近年来中国“三农”投入总量或多或少都会增加，但比例有的年份可能还有降低。而今年的一号文件不仅要求总量增加，而且比例也要提高，对支农投入力度提出了更高的要求。

    数据显示，２００９年，中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴共１２３０．８亿元，比上年增长１９．４％。财政部预计，２００９年中央财政用于“三农”方面的支出达到７１６１．４亿元，比上年增加　１２０５．９亿元，增长２０．２％　，地方财政支农投入也不断增加，“三农”投入规模再创历史新高。

    中央一号文件在关于三大支农资金渠道的表述上也有新变化。文件提出，要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。此外，文件今年还扩大了马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点，并把林业、牧业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。

    财政部表示，２０１０年将继续增加“三农”投入，增加涉农补贴规模，完善农业补贴和价格支持政策，促进农民增收。加强农业农村基础设施建设，加快发展现代农业，搞好主要农产品市场调控，稳定发展农业生产。

    改善农村民生出台新举措

    实施新一轮农村电网改造，将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围，加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度……中央一号文件出台了一系列加快改善农村民生的新举措，缩小城乡公共事业的发展差距。

    近年来，以改善农村民生为重点，国家全面加强农村水、电、路、气、通信等基础设施建设，一大批规划中的农村民生工程一步一个脚印向前推进，逐步实现城乡基本公共服务均等化，越来越多的农民切实享受到了民生政策的阳光。

    一系列数字见证着国家改善农村民生举措的成效。仅２００９年一年间，中央财政用于农村医疗卫生、教育、社保、文化等社会事业发展方面的支出达到　２６９３．２亿元。６０００多万农村人口解决了饮水安全问题，新建和改建农村公路３０万公里左右。农村最低生活保障范围扩大、标准提高，覆盖对象到年底为４６３１万人。新型农村社会养老保险已安排了３２０个县开展试点。从２００９年秋季学期起，国家对公办中等职业学校全日制在校学生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费……这些民生举措为亿万农民送来温暖。  

中央一号文件提出，大幅度提高家电下乡产品最高限价，对现行限价内的产品继续实行１３％的补贴标准；将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法；落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策；抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程，提升农网供电可靠性和供电能力。

    国家发展改革委表示，今年推动有条件的城市允许有稳定职业和收入的农民工及其子女转为城镇户口，并纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系，加快廉租房等保障性住房建设，其中包括加大支持农村危房改造投入力度，继续实施游牧民定居工程。财政部透露，去年底已会同人力资源和社会保障部向各地预拨了２０１０年就业转向资金２３２亿元，用于支持各地做好就业工作。

    农村金融服务酝酿新突破

    农村融资难问题是一个困扰“三农”发展的长期矛盾。呼吁多年的农村金融服务有了新突破，中央财经领导小组办公室副主任唐仁健介绍，今年的中央一号文件，在夯实农业农村基础上有５个亮点，其中增加信贷投放成为关注的焦点。

    中央一号文件强调，鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽车和家电等提供消费信贷，加大对兴办农家店的信贷投放。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。

    唐仁健分析认为，关于农村金融在总体上强调增加信贷投放、改进金融服务，一是强调政策性金融要支持农村改革发展，明确中国农业发展银行要拓宽业务范围，进行中长期信贷投放；二是要加快培育各种新型的农村小型、微型金融组织的发展；三是要求确保三年内消除金融服务的空白乡镇。据统计，目前全国有２９４５个乡镇（占全部乡镇的８．６％）现在还没有任何金融机构，有７０８个乡镇没有任何金融服务。

    值得一提的是，拓展农业发展银行支农领域，要求农发行开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务，“中长期政策性”这６个字，意味着在今后的农业建设中，会有越来越多的金融机构发挥起为农村“输血”的作用，将有更多的信贷资金弥补长期以来农村基础设施建设资金的不足，农村经济的“贫血症”也有望尽快得到治愈。

    新年新希望。展望２０１０年，在中央一号文件“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的基本思路引领下，在资源要素配置、改善农村民生、推进综合改革等方面高“含金量”的政策措施带动下，中国农业农村发展的有利条件和积极因素在积累增多，在统筹城乡经济社会发展、破除城乡二元体制的进程中，亿万农民得到的实惠将会越来越多。

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解读中央一号文件 国新办介绍城乡统筹发展等情况

中央文件首提"新生代农民工" 积极应对"非传统挑战"

授权发布：2010年中央一号文件（全文）

  夯实农业农村基础成为2010年中央一号文件工作重心

    新华社1月３１日受权播发了《中共中央　国务院关于加大统筹城乡发展力度　进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健２月１日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上对此进行了解读。 >>>详细

• 2010年中央一号文件公布 强力推动资源要素向农村配置
• 新闻背景：中国7年来连续7个中央“一号文件”
• 中农办负责人：让新生代农民工更好地融入城镇
• 专访陈锡文：用统筹城乡发展新理念解决“三农”新问题
• 解读中央一号文件:中小城市和小城镇将是城镇化发展的重点
•  一号文件出台 新政策引导资源要素流向“三农”

制度变迁理论纲要诺斯 女士们，先生们： 　　今天我想利用这个机会向大家讲一讲有关经济发展的一些理论问题。这些理论是我和其他一些经济学者研究的结果，与北京大学中国经济研究中心未来的研究有关。 　　经济研究的目标不仅是为了改善人们的物质生活水平，而且是为了提高人们生活的质量。从这种意义上说，人们物质生活水平的提高是整个过程的一个重要步骤，使人们未来的生活具有创造性，富于刺激性。 　　目前还没有一个关于经济变革、经济发展的动态过程的理论，以作为分析的基础。作为替代，我今天向大家介绍向这一方向努力的三块基石：第一，我们从历史的经济经验中可以学到什么?第二，制度变迁理论的发展。第三，全世界制度转型国家为我们提供的实验室。让我首先谈一谈历史经验：第一，纵观历史，经济的发展是间断的、不均衡的，经常存在例外情况。其次，大多数国家的经济从部落经济向现代经济演变过程中经常陷于困境。第三，在这个过程中，技术并不是限制性的因素。第四，从人格化的交换到非人格化的交换的转换已经成为经济发展中的关键性的制约因素。第五，路径依赖对变革起着制约作用。从人格化的交换向非人格化交换的转换和路径依赖表明，制度演变的方式已经成为经济发展的至关重要的因素。因此，我想向大家提供一个关于制度变迁理论的纲要。 　　我们要把制度和组织区分开来。制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架。如果说制度是社会游戏的规则，组织就是玩游戏的角色。组织是为一定目标所组成，用以解决一定问题的人群。所以经济组织是企业、工会等，政治组织是政党、议会和国家的规制机构，教育组织像你们北京大学。用制度和组织这样清楚的界定，我现在对制度变迁提出五个论点。 　　第一，在稀缺经济和竞争环境下，制度和组织的连续的交互作用是制度变迁的关键之点。 　　第二，竞争迫使组织持续不断地在发展技术和知识方面进行投资以求生存，这些技能和知识以及组织获取这些技能和知识的方法将渐进地改变我们的制度。 　　第三，制度框架提供激励，决定人们取得什么种类的技能和知识以取得最大限度的报酬。 　　第四，人们的想法来源于人们思想角色。 　　第五，集体学习，即从历史中存活下来的，表现在社会文化中的知识技能和行为规范，使制度变迁绝对是渐进的，并且是路径依赖的。 　　现在具体解释一下这五个论点。经济生活的发展是个人、企业家进行选择的结果。很多决定是日常性的决定，有些例外，有些可以在现存的产权制度下解决。但是有时需要改变规则;有时起作用的是非正式的规范，有时非正式的规范也发生变化以至消失。在这两个例子中，制度都是逐渐被修改的，这是因为人们认为重新制定政治经济模式框架可以做得更好。改变的源动力可能来自经济体的外部，例如其他经济体的竞争产品的价格和质量，会改变经济体中企业家的看法。但根本的变化来源于企业家和组织的学习过程。虽然一些学习来源于好奇，但根本上是由于组织之间竞争的加剧。竞争是稀缺经济下组织和个人加紧学习以求生存的产物。竞争的程度不同，如果存在垄断性的政治经济组织，竞争的因素就会减少。学习的速度取决于经济变化的速度，但学习的方式直接影响到经济变化的方式，学习的方式和速度反映了人们对学习所得到的报酬的预期，还反映了制度矩阵中的激励因素。如果制度矩阵中的变化都是渐进性的变化，则所有制度变化以经济的规模的范围的方式表现出来。此外，由于组织在制度矩阵中的存在，它们会成为利益集团保证现存制度的持续存在的力量。“路径依赖”指今天的选择受历史因素的影响。 　　现在我将具体运用上述五个观点来分析产生现代经济所必需的制度转型，即人格化交换向非人格化交换的转变。人格化交换是建立在个人之间相互了解基础上的交流。在这种交换中，由于人们的知识水准低，经济规模小，交易成本较高。相反，非人格化的交易，意味着我们对交易的另一方没有任何个人了解，我们不能以任何个人形态来区分交易对方。博弈论是这方面的例证，反复玩同一游戏，参加游戏的人不多时，我们在游戏中可能很好地合作。当游戏只有一个回合时，参加游戏的人互相并不了解，参加游戏的人数很多时，我们在游戏中就不能很好地合作。博奕论中这两种情况正向人格化交易向非人格化交易的转换。从亚当?斯密到今天，我们逐渐了解到一个国家市场的大小反映了该国经济发展的潜能。但是同样市场的规模又告诉我们，它具有很大的潜能，除非我们很好地重新组合，重新结构我们的市场，把我们的交易成本降下来，否则将是得不偿失的，所以现在回到我刚才向大家提出的五个观点上。 　　我们力图从人格化交换转向非人格化交换时，必须重新构建我们的市场，确保我们的交易成本是低廉的。这正是我刚才讲的从人格化交换向非人格化交换转变的带根本意义的步骤之一。使各个组织在重新构建市场的过程中，必须认识到这一点，他们必须创造出真正的制度变迁以实现或降低交易成本。但这个问题是很复杂的，我们必须要建立足够多的经济制度来解决这个问题。这也就是说我们不仅仅要建立起我们的产权制，建立起我们正式的规范，在我们的经济交换中使我们的经济市场变得更加高效率，同时我们还要把这一切转移到政治体制上，我们也同样要做这一切。原因是非常简单明白的，一个国家的政体决定着指导着一个国家的经济制度。这也就是说，除非我们结构出或者制造出一个稳定的对我们非常高效率的经济制度起支持作用的这样一个政治制度，否则我们绝无可能建立起稳定的、高效率的经济结构。 　　我向大家介绍的故事，由于过去的一个半世纪发生的历史事件变得错综复杂起来，我把这叫做第二次经济革命。第二次经济革命是基于科学和技术发展的这样一次经济革命。在这个过程中，物理学、生物学、遗传学各个学科的发展是造成科学技术知识发展的主要源泉。所以，所有这些学科的系统的应用，应用到基本的经济问题，也就是经济稀缺问题上，不仅仅使参尔萨斯的关于收益递减律的论点站不住脚，而且新的看法是，这个世界充满无穷的机会。然而，要获得这种前景，达到这种潜能，我们就需要重新构建我们的经济社会和政治制度以及组织，以期得到更多的收益，通过科学技术的发展来实现这一点。所以现在技术需要我们在职业领域和地区领域实现一种前所未有的分工，以实现前所未有的交换幅度和规模，并发展下去，为了实现规模递增的收益，我们需要在交易方面进行巨大的投资，在美国，从1900年到1970年间，劳动力从2900万人增加到8000万人。同期，产业工人从1000万人上升到2000万人，白领工人从500万增加到3800万人。关于交换部门其中交易成本通过市场可能被测量，在美国1970年交易部门构成美国国民生产总值的45%。由于协调和实施执行的成本越来越高，目前美国的交易部门一直在生长和扩张。为了实现这样一个专业化世界，使它取得各种收益，我们就需要控制漫长的生产链条中的质量问题，解决各种问题，而且造成了另一现象，就是委托――代理关系，它的成本是非常高昂的。人们采取了各种办法来降低交易成本，也就是应用各种技术来降低交易成本，比如说用资本代替劳动力，或者说降低工人在生产过程中的人身自由，或者通过自动地衡量各种物品的质量。这里有一个根本性问题，就是如何衡量投入和产出，如果解决了这个问题，人们就能够判明各种生产要素在各个生产阶段的作用。在投入方面，人们对如何衡量单个投入的贡献没有一致意见。另外，对于各种生产要素应该支付多少报酬，人们也存在着争议。对产出来说，不仅存在没有标价的剩余产出，如各种污染物，同时还有一些更加复杂的成本。比如说如何界定需要的某种物品的质量、性能，某种服务的质量和性能。另外我们的新技术还有一个特点，各公司有规模巨大的固定资本投资，而且固定资本投资的整个周期是非常长的。所以，基于这种情况，整个的交换过程经历一个非常漫长的时期，这中间出现了各种捉摸不定的因素，价格方面，成本方面，以及各种机会行为的可能性方面。 　　同这个技术相伴而来的出现了一系列的组织方面的问题。第一点，现在有必要花更多的人力、物力、财力来衡量产出的质量，以及各种代理人的工作绩效。为了详细地衡量这些产品和服务的质量、性能以及各种代理人的绩效，人们就产生各种的分选、定级、商标、保险期、保修期、执照产品许可证以及很多方面的技术。尽管有所有这些技术，以各种器件、部件来衡量，但是我们真正衡量诸如汽车修理的质量和医疗服务的质量还是很难做到，在一个从上到下的等级机构中，具体地衡量人们的绩效是更加困难的，因为它涉及人们如何克服困难取得低的衡量成本。 　　第二点，尽管把人们组成小组来进行生产，使我们有可能实现规模效益。但是我们这样做时，所付出的代价是造成工人的异化和对工作生产不负责任。所以工厂里搞起了纪律方面的管理，这种管理正是针对工人在组织起来进行生产时不负责任的行为所作出的反应。从雇主的角度说，所有这些纪律，包括各种制度、规章、刺激因素和奖惩条例都是为了获得高效率的绩效。但是从工人的角度来看，所有这些做法，这些新发明，都是非人的，不人道的支付，是对他们进行剥削。所以从这个角度来看，似乎没有能够达成一致意见的如何衡量产出的标志。 　　第三点，潜在的通过机会能产生收益的行为导致人们采取一些战略性的行为，比如说，涉及到劳资纠纷问题。各公司之间订立合同问题都产生了影响。不管在什么地方，在要素和产品市场也好，都可以通过修改合同，通过对一些小的地方不提供服务，来给公司带来潜在的收益。 　　第四点，大规模的等级结构的发展产生了一些人们所熟悉的官僚主义的问题。大公司内为了应付个人不负责和所有委托人代理人关系问题的繁杂的规章制度，造成了公司内部管理的僵硬、低效率，影响了生活应变的可能性。最后一点，还有一些外部因素和未标价的成本，它们反映在环境危机当中。今天的社会是分工非常细、专业化程度很高的社会。这种社会是相互依存的世界，它造成了对第三方成本的提高。要利用这些必需的技术重新构造我们的组织比重新构建我们的经济组织带有更加根本性的意义，整个的社会结构都应该得到改变。这种技术和随之而来的规模经济告诉我们，必须实行专业化、精细的社会分工，转移到非人格化的交换和实行都市化。它们都反映我们必须把过去的不好的东西连根拔掉，包括一些非正式的抑制因素，这些抑制因素是建立在家庭的基础上，围绕着人和人的关系来反复进行的人与人的交换而形成的。实际上，一些家庭的根本性的功能比如说教育，比如说就业保险，或者被连根拔掉，或者受到了非常严重的限制。马克思主义认为刚才提到的问题都是资本主义产生的后果，这种观点是错误的。实际上对任何试图采用第二次经济革命的技术的社会来说，这些问题都是无处不在的。但马克思主义的以下观点是正确的，正像我刚才试图指出的那样，从新的技术和组织之间产生的紧张状态的确是带根本性的困境。目前，在西方世界，所有这些紧张状态，这些矛盾，仅仅是部分地得到了解决。西方各国的经济中因此而产生的问题有各种各样的症状，例如，政府越来越庞大，用于进行交易的资源、资金越来越多，家庭破裂，而且在很多政治经济等级结构中刺激因素存在着不对称不兼容的问题。但不管怎么说，西方世界制度的相对灵活性，不管政治方面也好经济方面也好，一直是缓解这些问题的有力因素。尽管在西方世界适应性效率还没达到十全十美的程度，但它的确是给制度的变迁带来了一些有利的环境。根本性的制度框架鼓励了政治经济组织的发展，这些组织使世界上一些不安全不和稳定的问题得到了缓解，而且产生了演化出了一批灵活的经济组织，这些组织降低了交易成本。这一切特性解决了我们的官僚机构出现的刺激因素存在的不协调、不兼容问题、而且鼓励了有创造性的人们发挥作用。不是十全十美，但是它们的确解决了一些外部因素，这些外部因素不仅在环境方面而且在都市中的社会方面也同样如此。第二次经济革命并没有完全解决制度变迁的所有问题，并没有十全十美地导致交易成本的降低，同样它在科学技术方面也存在着若干的影响。 　　我总结一下从我们过渡的经济中能够取得什么样的教训。首先，从祖先的历史来看，目前的状况出现了哪些不同，哪些新东西。首先一点是在过去的半个世纪当中信息成本大大地降低了，大大改变了我们获得信息的代价。第二，出现发达国家的经济拥有高精尖的技术，这使后来居上的国家改造起来适应起来要容易得多了。第三，目前我们的世界出现全球性的经济，任何一个国家要进入国际经济大家庭，它都要作出根本性抉择。另外一点是不好的情况，对发达国家如此，对任何希望进入发达国家行列的国家也同样如此，过去一直存在的社会粘合剂现在正在融化。今后如果想获得和现在相同的政治、经济效益的话，必须投入比目前投入的更多的社会资源和资金。同样，它还给我们带来实际的长期的社会稳定问题，政治稳定问题，以上是现在和过去相比发生了变化的因素。 　　最后，作为结束语，我讲一讲产生的变化。第一，路径依赖仍然起着作用。这也就是说我们的社会演化到今天，我们的文化传统，我们的信仰体系，这一切都是根本性的制约因素，我们必须仍然考虑这些制约因素。这也就是说我们必须非常敏感地注意到这样一点：你过去是怎么走过来的?你的过渡是怎么进行的?我们必须非常了解这一切。这样，才能很清楚未来面对的制约因素，选择我们有哪些机会。第二，对所有愿意取得高效率现代化经济发展的国家来说，我们仍然面临着从人格化的交换向非人格化交换转变的困境，仍然面临着彻底地、完全地重新构造我们社会的困境。第三，一个国家政体起着根本性的至关重要的作用，它仍然决定着我们经济结构和经济发展。从短期看，集权政府可以取得高的经济增长率，从长期看，法制、保证合同执行制度规则才是真正保证长期经济发展的至关重要的因素。在过去的20年里，中国的经济走过了很长的道路，取得了很大的成绩，在未来你们有更加光明的前途。我希望北京大学中国经济研究中心的成立将为中国经济的发展和光明的未来作出重要的贡献。 来源：《改革》1998年第5期

中央集权和地方分权的矛盾，是世界上很多大国都要经常面对的政治和经济问题，国家的联邦制度是处理这对矛盾的一种重要方式。联邦主义作为这种制度的理论依据和政治主张，最早源自美国，从一开始就代表着一种对中央集权的强烈要求。当今世界上有很多实行联邦制的国家，在处理中央集权和地方分权的问题上不仅积累了成功的经验，而且还有很多深刻的教训，它们是世界各国实行政治改革的重要知识财富。中国今天面对政治改革的任务，要坚持国家统一和保证长期的社会稳定，关键也要处理好中央集权和地方分权的关系，这方面联邦主义的成功经验：强化中央集权的专业职能建设和扩大人民民主权利、依靠强大的中央集权力量和人民民主的力量制约地方政治势力的分裂倾向，可以为我们提供重要的参考。现在有些国外人士和国内同志分析介绍联邦制下的治国经验时，往往只注重地方分权而忽略中央集权，这种误解不仅有违联邦主义的基本政治精神，而且也很不利于我们当前的政治改革从中获取有益的经验，因此很有必要作一个深入的理论研究。

　　一、美国联邦制下的中央集权

　　历史上，美国的大部分人口来自欧洲，经过独立战争，于1776年发表《独立宣言》，从此成为独立国家，开始统一国家的政权建设。1787年美国颁布世界上第一个《联邦宪法》，确立了联邦制的国家体制，在过去的200多年中，历经政治危机和经济危机的磨难，联邦制的中央集权得到了全面的加强。今天，联邦主义的政治理念已经渗透到美国政治生活的各个领域，政治上，美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器，包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦议会和中央情报局等等。其中联邦最高法院有权宣布任何州的立法和州法院的判决无效。经济上，美国建立了强大的联邦中央财政、先进的联邦税收制度和储备银行制度以及一系列维护统一市场秩序的专业联邦职能机构，它们对整个国民经济实行有效的专业化管理。在意识形态领域，联邦主义成了人民普遍的政治信仰，忠诚于联邦事业成为整个官僚队伍和每个公职人员的基本职业道德，即使是总统也要恪守政治诚信，否则要遭弹劾。但是美国建立今天强大的联邦中央集权也不是一帆风顺的。19世纪60年代初，曾经有11个南方州宣布脱离联邦，另组政府，因此引发内战。经过南北战争，南方经济遭到严重破坏，无法支持，北方阵线获得胜利，掌握联邦政权，于1791年发布《民权法案》，废除南方盛行的奴隶制度和承认黑人的公民平等权利，联邦中央集权因此得到空前巩固。20世纪的50年代，美国又经历了一段官僚政治的黑暗时期，以参议员麦卡锡为代表的一股地方政治势力恶性膨胀，互相勾结，对下剥夺和侵害公民的民主权利，向上则操纵国会，损害联邦制的中央集权。为了克服这股政治势力对联邦制度的侵害，肯尼迪总统上台之后实行了一系列推进民主政治的改革，通过公开的广播电视演说，摆脱官僚政治的掣肘，直接诉诸民众，号召他们去实现自己的民主权利，积极维护联邦的荣誉。从此，地方势力得到彻底的平息，联邦中央集权的力量则在历次对付经济和金融危机的过程中获得加强。联邦制与共和制的区别，德国学者的解释是联邦制给予地方政府充分的自主权，有利于调动地方之间互相攀比学习和激励创新的主动性，但是美国人的实践表明，需要强化中央集权建设和推进人民民主来严格约束地方政府的权力，避免地方势力的崛起。中国是共和制国家，但是我们并不缺少地方政府之间互相攀比学习和激励创新的动力。印度是联邦制的国家，但是他的经济发展却受到地方势力互相分割的很多损害。

　　二、二战之后很多大国的联邦制经验

　　联邦主义的美国经验表明，第一，统一国家军队和外交，消除地方武装，可以彻底结束国内战争，同时增强对外的军事和经济实力。第二，建立强大高效的中央经济管理职能部门，维护统一市场秩序，贯彻现代市场经济的商业原则和科学管理，是加快经济发展和克服经济危机的基本保证。第三，保护和扩大人民民主权利，充分发挥人民群众的创造力，是制约地方势力膨胀和加快社会发展的基本条件。二战之后，世界上有很多国家相续宣布自己建立了联邦制的独立国家，其中一部分是原来的英属殖民地国家，例如加拿大、澳大利亚、印度、马来西亚等。另一部分则是学习美国制度的国家，例如德国、阿根廷、俄罗斯等。其中加拿大、阿根廷和印度的一级行政区划仍然以省为单位，各有10、22和30个省份。加拿大至今没有联邦宪法，阿根廷于1994年修改宪法，改为联邦制国家，印度1973年颁布宪法，建立联邦立法机构。其他各国均同美国一样，以州为基本行政单位，只有俄罗斯呈现多样化的特点，有21个共和国、4个州、2个联邦直辖市、1个犹太自治州、16个民族自治区和边疆区。联邦制国家的一个共同特点，是积极依靠人民普遍的民主自由权利来维护国家的统一，允许立党结社、宗教信仰和新闻舆论的充分自由，以此制约地方势力的恶性膨胀。在对外关系上，发达国家的中央集权在统一军队建设方面，力量不如美国，主要通过加入北约来提高国家的对外安全，发展中国家则以不结盟运动来避免与大国的冲突。在处理中央集权和地方分权的问题上，发达国家建立了很强的联邦中央经济管理部门，地方政府依赖这些部门提供的专业服务和财政支持。发展中国家虽然也建立了一系列的中央经济管理部门，但是这些部门往往低效运转或者徒有形式，因此中央政府普遍面对严重的财政金融问题，无法为地方政府提供足够的科学管理服务和解决他们的财政困难，只能放任地方政府的权力扩张和继续传统落后的社会关系，默认比较大的地方分权。各种地方势力自愿保持呆在联邦之内，一个重要原因是他们缺少经济力量以建立自己强大的军事武装，也没有力量独立获得国外援助，只能依赖联邦的保护，或者等待时机准备新的崛起。

　　三、发展中国家中央集权软弱的原因

　　发展中国家普遍面对中央集权比较软弱和地方要求分权的问题，原因主要有经济和文化二个方面。经济方面，首先是经济发展的地区差距很大。落后省份缺少经济实力支持中央集权需要的财政负担，发达省份不愿意承担落后省份通过中央集权转移来的负担。第二是国民收入分配的贫富差距很大。社会财富和政治权力集中在少数富人和寡头手中，他们不愿意为中央集权和统一市场的法制建设放弃任何自己的既得利益，而大部分人口又处在贫穷落后和缺乏教育的状况，缺乏足够的认识和力量去争取自己的民主自由权利。第三是负责经济管理的职能部门，特别是负责财政金融管理的中央职能机构，因为缺乏高层次的优秀专家队伍而经常不能正确有效地履行应尽的职责。这些部门肩负着国家宏观经济调控的责任，也肩负着贯彻现代市场经济商业原则和为地方政府提供专业服务的责任，但是他们普遍不能完成会计、税务、市场估价、金融监管、行业和产品标准等一系列旨在提高透明度的基本经济制度建设，结果导致大量税收流失、银行高风险运行、公职人员严重腐败等一系列问题，宏观经济调控也因为财政基础严重削弱而在应付突发事件方面缺少必要的选择余地。在文化方面，大的发展中国家一般都有比较悠久的历史，曾经创造过人类历史文明和经历过社会发展演进的各个阶段，每个阶段的宗教文化包含各自的政治信仰和道德准则，同时存在于不同的行政区划或者不同人群，他们对政治权力和经济利益提出各自不同的要求，造成地方民族矛盾的频繁冲突和与中央集权的对立。另一方面，这种复合的传统文化和离散的政治信仰又往往无法适应现代商业社会的准则，使得重要的中央经济职能部门无法严格按照专业化分工的标准来吸收高级专门人才，也使得政府机构内部难以形成统一的政治信仰和职业道德，在市场开放的条件下，当权的政治家和公职人员可以为了一己私利轻易背叛他们公开的承诺和应该有的职业道德。反对派强烈要求改革，但是他们的主张往往局限于否认或者推翻现政权，而不是政权的矫正和改进，即使让他们掌权，结果也还是不能摆脱旧政权的弊端。

　　联邦制的国家，要维持强有力的中央集权，防止外部势力入侵和地方分裂，必须具备强大的财政支持，必须按照现代商业经济的原则建立高效廉洁的中央经济管理部门作为基本的条件，但是发展中国家往往忽视高级专业人士的作用，整个官僚队伍沿袭传统的用人路线和办事习惯，缺乏对高级人才的专门评估标准和任用办法，无法积极吸收他们加强经济管理部门的职能建设。发展中国家的体制改革和经济发展需要理论研究的大量创新，需要大量高层次的顶尖专门人才，因为他们不仅需要学习国外的先进东西，更重要的是还要摆脱自己文化传统中不能适应现代市场经济的东西，这在发达国家的教科书中也是绝对找不到的，但是他们作为为中央经济管理部门提供科研和咨询服务的机构，却往往是最受忽视最受传统文化和官僚体制束缚的机构。

　　四、联邦制下中央集权软弱的严重后果

　　联邦制下中央集权软弱的后果，与不是联邦制的国家一样，也是很严重的。首先是妄图分裂的地区，经济发展遭遇巨大的损失。发达国家例如加拿大魁北克省的独立运动，导致当地人口大量流失，市场萧条经济凋敝。中国不是联邦制的国家，但是台湾省的分裂活动导致资本外逃影响经济发展和社会稳定的后果也是显然的。新加坡1965年脱离马来西亚实现独立，但是他们现在感到失去了马来西亚的巨大市场而得不偿失。历史上从印度分裂出去的巴基斯坦和孟加拉、从中国分裂出去的蒙古、苏联解体后分裂出来的一系列国家，他们现在的经济发展水平都不如他们原来的母国。其次是国民经济的实力掌握在少数垄断寡头和地方势力的手中，为了他们的既得利益千方百计阻挠中央政府的经济改革，使得传统落后的经济关系难以彻底打破，现代商业经济的原则难以得到贯彻落实。第三是中央财政缺少稳固的微观制度基础和税收来源，被迫依靠发行货币和债务来维持，导致政府经常面对巨大的财政赤字、严重的通货膨胀和脆弱的货币银行体系。印度的中央财政长期陷于赤字的泥潭无力自拔，根据公开发布的统计信息，90年代印度的财政收入平均超过GDP的30%，财政赤字超过GDP的10%，债务利息超过GDP的11%。过度的货币和债务发行，不仅带来持续的通货膨胀和沉重的债务负担，而且还引起资本外逃和比索贬值，整个银行体系因此经常面对存款不足的危机，财政银行的困难，还进一步导致投资和信贷的长期不足，失业率长期高居在14%之上。俄罗斯于1991年前苏联解体之后，建立了独立的联邦制国家，但是它的中央财政一直十分脆弱，国民经济的实力掌握在少数财团寡头的手中。1998年俄罗斯曾经尝试经济改革，因为遭遇财团的反对而流产，并且引发了严重的资本外逃和金融危机，使得当年的GDP减少4.6%，通货膨胀达到84.4%，失业在第二年达到29.6%，对外债务的价格跌到了面值的36%，银行体系完全崩溃，大批中小银行发生挤兑破产，银行数量根据截至2001年的统计减少了将近一半。阿根廷曾经是比较富裕的国家，人均GDP曾经达到8000美元，但是它的联邦财政和中央银行同样十分脆弱，外债规模高达GDP的50%。1999年因为受到很多国家发生金融危机的严重影响，国民收入下降了3.5%，随后根据IMF专家的建议实行错误的政策，导致财政陷入困境，外汇储备告急，比索一再贬值，银行频频出现挤兑，经济状况一再恶化，终于在2001年爆发了严重的金融危机和政局动荡，今年以来，联邦中央政府已经基本上陷于瘫痪的状态。

　　五、中国传统中央集权的历史和现实

　　中国是世界历史上最早建立统一大国和中央集权的国家，虽然经历了很多中央集权衰弱、地方分裂、外族入侵和改朝换代的巨大社会动荡，但是统一国家和中央集权的传统从来也没有放弃过。然而这种历史传统的中央集权，带有很强的传统农业社会的特征：首先，中央和地方的关系，是以至高皇权向诸侯分封领地或者授予地方管辖权、同时要求地方贡奉的方式形成的，经过几代人的继承之后，各个诸侯领地或辖区的经济发展出现很大差异，与皇权的关系发生变化，统治者就要利用诸侯间的矛盾互相钳制来维持统治，一旦这种局面被打破，中央集权就会面对财政衰弱和地方分裂的危险。其次，分封领地或管辖权的结果，地方统治者在领地或辖区之内行使权力不受任何限制，财富高度集中在少数大家族的手中，大部分人处在贫困和无权的地位。同时，人口和土地的数量都被当作经济和政治实力的象征，成为中央和地方政治斗争的筹码和战争争夺的对象。最后，作为经济基础的小农生产，不需要很深的专业化分工和巨大的统一市场，成为地方势力割据的重要条件。在向资本原始积累演进的阶段，小农基础的中央财政急剧衰弱，经济实力迅速转移到地方政治势力和经济寡头的手中，他们操纵政治和金融，垄断经济命脉，阻碍经济改革和统一市场的建设。在近代中国100多年的历史上，这种传统农业社会的中央集权，面对商业社会的外来进攻和民主政治的世界潮流，已经证明了它的彻底衰亡。但是，新中国头30年建立中央集权的政治实践，并没有充分吸收历史的教训，相反，因为学习苏联军事共产主义的经验和受到国际冷战环境的影响，传统色彩的中央集权仍然得到了空前强化，人民的很多民主权利遭到剥夺，中国为此付出了30年经济停止发展和国家财政最终面临崩溃的沉重代价。1979年中国被迫选择了中央给地方、政府给企业和政府给农民的放权让利改革，顺应民主政治的世界潮流，20年实践的结果，经济发展取得辉煌成就。但是，这种放权的实践，并不等于现代商业社会已经取代了传统农业社会，一些传统社会的落后东西，关系到中央集权的稳固和建设现代市场经济制度的问题，不仅没有根除，而且还有放任发展的趋势。例如1.财税体制历经“一大二公”、“分炉吃饭”、“利润留成”、“利改税”、“财政包干”等尝试后，虽转入目前的分税制体制，但因税费设立的无规则性，致使我们中央和各级地方的财政收入仍然呈现出向下逐级摊派的阴影;2、地方各级政府机构的权力迅速膨胀，大办各类国有企业、垄断市场、操纵金融、干预司法，而没有相应充分增加人民的民主权利和强化社会监督;3、财政、银行、计划等中央经济管理部门的监管职能严重失控，致使商业银行的流动性危机和大企业的亏损倒闭得以成为地方政府向中央财政转嫁巨额投资亏损和财政负担的机会。现在各级政府机构已经变得非常庞大，他们不仅给国家财政造成了沉重的负担，而且在经济改革和经济发展的问题上越来越成为障碍。

　　六、中国当今政治改革的历史选择

　　由于经济改革和经济发展受阻，中国现在面对很多突出的社会经济问题，例如收入分配不公和地区经济发展的差距迅速扩大，失业下岗和陷入贫困的城乡人口不断增多，政府机构干部人事路线的腐败和干部队伍中日益严重的道德危机，农村基层政府滥权和黑社会势力增多，国有企业持续扩大的亏损和财政金融制度隐含的危机，等等。古今中外的历史有一条颠扑不破的规律，这就是当一个国家的社会经济发展遭遇政治体制障碍，或者这个国家面对的社会经济问题积累得比较多而又无法用经济手段加以解决的时候，经济问题就必然要转化为政治矛盾，寻求政治解决的途径，否则就会爆发严重的经济危机和政治危机，甚至引发剧烈的革命。最近20年间，南美和亚洲的一系列发展中国家先后和连续爆发严重的金融危机和政治危机，更让我们清楚地看到了这条历史规律的决定意义和具体社会表现。据此有人根据中国历史上“合久必分”的政治预言，以及近代史上封建军阀割据时期，广东、湖南、四川等省建立地方自治政府的短暂尝试，对今天中国的政治改革提出“联省自治”的主张。政治改革要避免失误，必须理论研究先行，因此我们应该高度赞扬这种思想解放、积极创新和大无畏的理论精神，但是至少我个人无法接受这种政治主张。因为中国的历史历经集权和分裂的交替，虽然不能保证中央集权一定带来和平统一，经济繁荣和人民生活安定的政治局面，但是毕竟这种局面只有在中央集权的条件下才能出现，分裂总是伴随着争夺领土的战争、社会和经济发展的停止以及人民群众的深重灾难。中国今天需要积极的政治改革，但是这种改革不应该走地方分裂的道路，因为分裂的结果最终还是要建立中央集权，历史上中央集权和地方分裂的反复交替循环，每一次推翻中央集权的政治革命，都只为下一个政权建立同样的中央集权创造条件，重复农业社会改朝换代的传统，而不可能带来中央集权对传统模式的扬弃和顺应人类社会发展方向的任何进步。今天的政治改革，既要顺应人民民主和市场经济的发展方向，又要为新世纪的经济发展提供社会稳定的政治保证，就惟有彻底改进和加强中央集权才有可能，任何放弃和推翻中央集权，或者任凭中央集权在放权的过程中不断衰弱的做法，都只能重复历史的灾难。加强和改进中央集权，又要顺应人民民主和市场经济的发展要求，这是中国历史上从来没有过的创新，这种创新的每一步都要涉及重新分配中央和地方的行政权力和经济利益，涉及中央职能机构的专业建设和对各级政府公职人员的权力制约，必然面对来自很多方面的阻力，但是中国不可能有任何其他的选择，惟有遵循人类历史发展的规律，积极学习和吸收国际上的经验和教训，去开创政治改革的新局面。 

http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=168280

近年来党内基层民主建设的创新与发展

张书林

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近年来，各地积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，以改革创新精神推进党内基层民主建设，总结提炼形成了许多实践创新成果，主要有以下10个方面。

　　一、四川雅安市雨城区与荥经县：党代表直选

　　雨城区与荥经县的党代表直选程序略有差异，但都引入公开选举、平等参与、竞争择优的现代选举机制，归纳起来大致经过了10个环节和步骤，即自愿报名、支部大会表决推荐(初选)、选区或选举单位投票推选(预选)、组织考察、选举委员会资格审查、张榜公示、竞选承诺演说、正式选举、当场唱票选出代表(直选)并颁发代表证书、张榜公告。这其中的关键环节是自愿报名和竞选承诺演说。实践表明，没有自愿报名，普通党员的被选举权就无从体现;而没有被选举人各自的竞选承诺演说，党员的选举权就会因为没有比较而无法得到真实、充分的实现。

　　从雅安雨城区和荥经县的经验与探索来看，真正意义上的党代表直选呈现以下特点：一是平等性参与。即一定范围内的所有党员都可以报名参加党代表选举，原则上都有选举权和被选举权。试行党代表直选的四川雅安市雨城区和荥经县的县(区)委书记均和普通党员一起上台竞当党代表。二是直接性选举。即由广大党员直接对党代表候选人进行投票，不再掺杂任何的组织暗示和组织意图，不经过组织“过滤”。三是竞争性过程。党代表直接选举的过程必须体现出竞争性，通过党代表的竞争承诺和大比例的差额选举，造成强大的竞争态势。这是党代表直选的本质要求，没有充分的竞争，党代表直选就会名不副实。四是秘密性投票。推行党代表直选的试点地区为了保证党员投票的公正性和投票意愿的充分表达，设立了秘密投票间，排除一切可能干扰党员自主投票的因素。五是真实性结果。党代表直选的结果体现了广大党员的真实意愿。

　　二、江苏、河南等省：试行公推直选乡镇党委书记

　　公推直选是基层党内民主建设中最具标志性的创新成果，其主体内容在于扩大乡镇党委领导班子成员直接选举范围。表现形式有两种：一是公推直选乡镇党委书记，二是公推直选乡镇党委班子。

　　以河南为例，公推直选乡镇党委书记的一般运作模式如下：采取组织推荐、个人自荐、干部联荐、党代表联荐等形式，民主推荐候选人初步建议人选;将候选人初步建议人选交由纪检等部门审查;由县市区党委组织召开县市区四大班子领导、乡镇及县市区直各单位正科级以上干部参加的会议，从通过审查的人选中投票选出10名人选进入下一环节;对10名人选的德、能、勤、绩、廉进行组织考察;召开县市区常委会，从通过考察的人选中投票选出5名候选人初步人选，之后进行公示;召开县市区委全委会，从通过公示的候选人初步人选中票决出两人为正式候选人;两名正式候选人在组织的安排下，入乡驻村进行实地调研，为在选举大会上作竞职演说作必要准备;召开全体党员大会，两名候选人分别作竞职演说并现场回答党员或主持人的提问，然后采取无记名投票方式进行直接差额选举，并当场公开唱票、计票、宣布哪个候选人当选。

　　就其价值意义而言，第一，公推直选乡镇党委书记，改进了候选人提名方式、扩充了熟悉候选人的渠道、变革了传统的选举方式，创新了党内基层民主选举制度;第二，公推直选乡镇党委书记，凸显了党员主体地位，激发了党员的政治参与热情，保障了党员最重要的选举权与被选举权的实现;第三，公推直选乡镇党委书记，将群众公认和群众公信度创造性地运用到选人用人过程中，真正体现了权力民授的应然法则;第四，公推直选乡镇党委书记，拓展了党内基层民主发展的制度空间，夯实了党内基层民主带动基层人民民主的主阵地。

　　三、湖北宜昌宜都市：党代表公推“两委”委员

　　在第五届党代会第一次会议上，湖北宜昌宜都市对市委委员和纪委委员的推选进行了大胆改革，尝试了“两委”委员由党代表公开推选的试验。

　　宜都市进行公推委员的程序是：首先，由符合条件的党代表到宜都市委组织部自荐报名竞选市委委员和市纪委委员;报名结束后，市委组织部将名单交给各代表团的党代表进行讨论推荐;然后，市委组织部根据各代表团党代表的推荐票数，按照从高票到低票和不低于20%差额的比例排出一个“两委”委员候选人建议名单，上报上级党委审查通过;最后，召开党代会，将上级党委审查通过的“两委”委员候选人建议名单交全体党代表，由全体代表通过自由投票，正式选出市委和市纪委委员。在公推委员的过程中，宜都市委只明确“两委”班子的组成原则，没有内定市委委员、市纪委委员人选，这就给代表们留下了应有的选择空间，为党代表们自由地推荐、竞选和选举委员奠定了基础。由于实行了党代表公推委员，宜都市第五届党代会第一次会议的选举出现了一些意外，原来在不少人看来没有悬念要被选进市委的几个科局级干部落选了，代替他们被选上的则是乡镇领导人：宜都市10个乡镇和街道办事处，有4个镇党委书记和镇长被推荐选举为市委委员或候补委员。

　　四、浙江台州温岭市：党内民主恳谈

　　温岭市松门镇于1999年6月率先以“恳谈”方式就镇内某些公共事务的处理与农民进行面对面的交流、沟通、商讨。松门镇的经验在温岭全市、浙江全省乃至全国广泛推广后，经过总结就形成了“温岭民主恳谈模式”并获得了政府创新奖。2004年温岭市首次将民主恳谈引入党内，以民主恳谈的形式答复党代表提案，逐渐探索形成了党内基层民主恳谈模式。2008年1月12日温岭市第十二届党代会第二次会议通过了《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》，在市、镇(街道)两级全面推行，使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。

　　温岭市推行党内民主恳谈的基本做法如下：第一，合理界定党内民主恳谈的议题。明确对提交党代会和党委全委会审议的工作报告、党员群众反映强烈的热点难题问题、党代会代表提出的全局性或涉及面较广的提案等六个事关经济社会发展和党的建设的重大问题，必须在党委决策前进行党内民主恳谈。第二，明确党内民主恳谈的范围。规定恳谈参加对象以党代表、党员群众为主体，必要时邀请部分人大代表、政协委员以及相关人员参加。第三，明确党内民主恳谈的召集时间。规定党内民主恳谈会应由各级党委定期或不定期召开，一年应不少于两次，必要时可随时举行。第四，规范党内民主恳谈的程序。具体包括：召集人通报党内民主恳谈议题;参加恳谈人员围绕恳谈议题提出意见建议;召集人与参加恳谈人员就提出的意见建议进行反复沟通交流;梳理归纳提炼恳谈意见建议，供党委决策参考;定期组织党代表对恳谈事项进行督查、抓好落实。

　　浙江温岭的探索与经验表明，党内民主恳谈是党委正确决策的前提和基础，它可及时听取吸纳党员群众及党代表决策意见建议，规范党委议事决策行为，提高党委决策的民主化、科学化、制度化水平，是党委重大决策应经历的程序和环节。

　　五、山东青岛等地：党内事务五步四权联动决策

　　山东青岛等地经过探索形成了完善党内基层民主决策的五步四权联动决策模式。其主要内容如下：

　　第一，基层党组织形成决策要分五步进行：在广泛征求全体党员和人民群众意见的基础上形成决策议案;决策议案在党员大会或党代会上讨论通过;上级党委对议案进行审查把关;审查通过后的决策进行公示;公示获得通过的决策要在党组织的领导下进入实施环节。

　　第二，建立决策四权联动决策机制。即由决策组织权、决策决定权、决策执行权、决策监督权这“四权”构成相互衔接的决策流程。具体说来，由基层党组织行使基层重大决策的组织权和执行权，负责提出需要研究决策的重大问题，并组织领导决策形成和实施的全过程;由基层党员大会或党员代表大会行使决策决定权，基层党的重大问题必须由党员大会或党员代表大会讨论决定;设立党员议事会，主要行使决策的监督权，对决策的制定和实施过程进行全方位监督，发现问题及时报告并提出改进方案。

　　六、浙江宁波余姚市：阳光村务八步决策法

　　阳光村务八步法发端于余姚市泗门镇谢家路村民主议事决策的实践，并在全市得到广泛推广，是兼具党内基层民主与基层人民民主要素特征的基层民主决策新模式。

　　阳光村务八步决策法分以下八个步骤：村民代表和党员通过走访、座谈等形式的沟通收集群众意见建议;将收集到的意见建议进行交流讨论，形成递交村两委的提案;村两委根据提案制定决策方案;决策方案反馈给党员和村民进一步征求意见后形成决策实施方案，提交全体党员大会讨论;全体党员大会讨论修改决策实施方案并形成决议;全体党员大会作出同意决议后，提交村民会议或村民代表大会讨论，以作出是否实施的决定;村民会议或村民代表大会作出实施决定后由村委会组织实施;决策事项完成后，要按照党务公开和村务公开的要求进行公开，以接受全体党员群众的审核。

　　总体上看，阳光村务八步决策法以“规范程序、提倡参与”为主要特征，实现了村务由单纯的干部决策到党员群众决策的转变，基层民主由粗放型到集约型、程序型的转变。这就保证了重大事项党内先知晓、重大问题党内先讨论、重大决策党内先行动，充分尊重了党员主体地位，保障了党员民主权利的有效行使。

　　七、江苏省常州市钟楼区南大街街道：5D民主议事决策模式

　　江苏省常州市钟楼区南大街街道党工委，总结形成了在社区党组织决策的各个环节都注重扩大党内基层民主的五步议事决策法。由于五步议事决策法的各个步骤都突出民主而民主的英语单词是Democracy，所以五步决策法又被称为“5D民主议事决策模式”。

　　其具体运作模式如下：社区党组织每月向党员群众发放社区情况测报单，广泛征询党员群众最关心、最直接、最感兴趣的利益问题,从中总结提炼出一定时间内社区议事的主要议题;由社区党组织召集驻社区单位党组织、社区党员群众、社区居民代表围绕事先确定好的议题按程序进行议事，形成决策的初步意见或方案;就已经形成的决策方案举行听证，尽可能广泛地组织社区党员群众、社区居民对已经形成的决策方案发表意见，以便完善决策方案;社区党组织在吸收汇总听证意见的基础上，召开党组织会议对决策方案进行表决，表决要采取一人一票的票决制，防止个人或少数人说了算;决策实施以后，社区党组织要定期组织党员群众对决策实施情况进行监控，对决策执行带来的实际效果进行群众满意度测评。

　　“5D民主议事决策模式”自2005年初在常州市钟楼区南大街街道九个社区全面推开以来，已经成为一种深入人心的制度安排，它实现了社区重大事务群众100%知晓、100%得到实施、100%得到推广，这使得社区党员群众对社区事务参与的积极性、主动性不断增强，大大提升了社区党组织的民主决策水平。

　　八、安徽芜湖市南陵县籍山镇黄金村：普通党员旁听支委会会议

　　安徽省芜湖市南陵县籍山镇黄金村近年来从落实党员的知情权、参与权和监督权等民主权利入手，试行普通党员旁听村支委会会议制度，保障了普通党员对村级事务管理的参与。

　　其基本做法如下：一是精选旁听议题。宏观议题由镇党委以抄告的形式点题，涉及村里经济发展、社会事务的重要决策由村党组织定议题，涉及民生工程的重大事项由村两委班子成员在广泛征求意见建议后定议题。二是规范旁听过程。主要包括：确定旁听党员3到5人，于会前7天由村党组织在村务公开栏内张贴旁听告示并向参加旁听的党员送达支部委员会拟讨论决定的议题，在旁听过程中切实保障旁听党员的发言权、意见建议权。三是注重旁听成效。旁听党员在会后要就参加本次支委会议题提出意见建议，村党组织不论采纳与否均在7天内给予回复;决策实施后，村党组织要聘请两到三名参与旁听的党员为决策执行情况反馈监督员，跟踪监督村党组织决策的实施过程。

　　安徽芜湖市南陵县籍山镇黄金村通过建立并坚持党员旁听制度，大大激发了党员的主体意识，增强了党员参与党内事务的自觉性，提升了村党组织的凝聚力、向心力，有力地推动了村党组织的自身建设和各项工作的创造性开展。

　　九、四川成都市：民主评议乡镇党委书记

　　开展党内民主评议是进行党内监督的创新性举措。2007年6月以来，成都市在全市范围内定期开展了由普通党员、乡镇机关干部、村(社区)党支部书记与主任、群众代表以及各级党代表、人大代表、政协委员等普遍参与的民主评议乡镇党委书记活动。

　　其主要内容涵盖了下列方面：(1)技术规范。要求参加民主评议的参会人员原则上不得少于300人，3万人以上的乡镇，每增加1万人，参加评议的参会人数增加20人;评议内容紧扣关系人民群众切身利益的民生问题，坚持群众关心什么就评议什么;参评代表要由村以户为单位，一户一票进行差额海推;评议主要采用民意调查、全民评议、党员群众代表大会评议三种方式进行。(2)以评促改。针对评议中群众提出的问题、意见、建议，拟定整改方案、制定整改措施，并由组织部门督促落实整改措施，防止走形式。(3)组织领导。成都各区市县成立以区市县委书记或区市县委常委、组织部长为组长的领导小组，加强对民主评议工作的领导;成都市委组织部和各区市县委组织部对整个评议过程实行全程参与、全程指导，建立了定点联系制度、随即督察制度、现场观摩制度等，对民主评议情况进行监控，发现问题及时处理。

　　成都推行民主评议乡镇党委书记的重大意义在于有效解决了如何用权利制约权力的难题，拓宽了党内基层民主监督的空间与渠道，创新了党内基层反腐败预警机制，为造就立党为公、执政为民的乡镇党委书记队伍提供了制度保障。

　　十、湖北随州市：组合创新村级党组织民主运行模式

　　近年来，湖北省随州市努力探索扩大村级党组织的民主实现形式，不断创新村级党组织运作的民主机制，组合形成了一套特色鲜明、行之有效的推进党内基层民主快速发展的运行模式。

　　其主要做法如下。第一，推行“四公开两票一承诺型”村党组织民主选举模式。“四公开”即公开任职条件、选任目标、选任程序、选任结果;“两票”即先由全体村民对审查合格的参选者进行信任投票再由党员大会直接差额选举产生村党支部委员会和书记;“一承诺”即当选后的村党支部书记要向党员群众当面承诺任期内要达到的目标。第二，推行“两会型”民主决策模式。就是村级重大问题的决策先由党员大会讨论形成预案，再由村民代表大会进行表决。第三，推行“双讲型”民主议事模式。即推行党员讲坛、农民讲坛“双讲”议事，由普通党员、群众出面讲村里事、讲国家事、讲社会事、讲世界事，以便相互交流情况、沟通信息，共谋村庄又好又快发展。第四，推行“定期说事型”民主管理模式。规定每月逢四的三天由村党组织书记带领有关人员轮流接待说事反映情况的群众，妥善解决群众反映出来的问题，把各种潜在的矛盾解决在初始阶段、消灭在萌芽状态。

来源：《中国党政干部论坛》2009年第9期

解读中央一号文件 国新办介绍城乡统筹发展等情况

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http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/01/content_12911854.htm

1月31日，国务院正式对外公布了《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，即2010年中共中央国务院一号文件。国务院新闻办公室2月1日举行新闻发布会，由中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文和中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健介绍加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础的有关情况。

[中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任 陈锡文]一、关于2010年中央一号文件的背景

    这个文件仍然是以农业农村工作为主题，之所以这样考虑，主要基于以下背景：

    （一）2009年农业农村发展形势

    大家都知道，2009年我们面临着国际金融危机的严重冲击，又面临严重的自然灾害的挑战，同时，国内外农产品市场价格也出现了剧烈的波动。但是在党中央、国务院的坚强、正确领导下，通过农村广大干部群众的努力奋斗，我们战胜了这些困难，使得2009年整个农业农村形势好于年初预期，主要体现在以下几个方面：

    一是粮食生产明显好于年初的预期。2009年尽管有严重的自然灾害，但是粮食总产量仍然达到了10616亿斤，比去年增加了42亿斤。

    二是农民增收比预期要好。2009年农民人均纯收入首次突破了5000元，达到5153元，比上年增加了392元，实际增长幅度达到8.5%，也是实现了连续六年较高速度增长。

    三是农民工恢复就业情况比预期好。由于金融危机的影响，去年年初有大批农民工不得不失去工作岗位，返回农村。党中央、国务院高度重视，各地、各级政府采取了有力举措，帮助农民工恢复就业或者就地创业。到2009年11月底，全国外出就业的农民工已经达到了1.52亿人，已经高于金融危机爆发之前的水平。

    四是农村民生改善情况比预期好。在应对金融危机中，国家采取了“扩内需、保增长”一揽子计划，把农村基础设施建设和民生改善作为重点。因此，农村的水、电、路、气、房等生产生活条件改善有了新发展，同时农村的文化、教育、卫生、科技以及社会保障也加快发展。

    五是农村改革情况比预期好。大家都知道，去年全面推进了集体林权制度改革，在25亿亩集体山林中有15亿多亩已经确权到户，推动了农村经济社会的快速发展。同时，农民的专业合作社加速发展，农村供销社等领域的改革也取得了新的进展。另外，农村化解公益性债务、乡镇机构改革、完善农村县乡财政管理体制等农村综合改革方面，也在稳步推进改革。

    六是农村继续保持和谐稳定的良好局面。

    这些都是2009年农业农村发展所取得的突出成就。

[陈锡文]但是我们也要看到，当前农业农村中还面临着很多新的问题和挑战，突出表现在几个方面：

    一是农业生产基数不断提高。刚才提到粮食总产量已经达到了10616亿斤，但是农业的基础很薄弱，进一步取得农业稳定发展还要付出更大的努力。

    二是农民就业压力越来越大，务农收益相对较低。要想保持农民收入的持续增长，也需要付出更大努力。

    三是农村投入需求非常之大，但目前国家的财力偏紧。要保持农村基础设施和公共事业的发展，我们还是要付出很大的努力。

    同时，还必须看到，农业农村和整个外部环境联系越来越紧密，不仅与宏观经济关系更加紧密，与全球经济也有着更加密切的联系。所以，农产品价格的形成因素更加复杂。由于气候的变化，造成极端气候灾害增多，也使得我们在总体上对于指导农村工作增加了难度，对我们做好“三农”工作提出了更高的要求。

[陈锡文]二、文件主要内容

    文件已经全文发表了，在座的很多记者朋友都已经看到。除了序言和结尾部分以外，共有五章二十七条，重点就是要加大统筹城乡发展力度、夯实农业农村发展的基础。这里面强调的“夯实农业农村发展的基础”，除了关于大家理解的农田水利等基础设施建设之外，这个基础还包括对于如何把“三农”作为重中之重的基本认识、贯彻统筹城乡的基本方针、稳定完善党在农村的基本政策、加强农业科技基本支撑、改善农业农村的基础设施、健全农业社会化服务体系的基层体系、强化农村以党组织为核心的基层组织建设等等。从这些方面看，这里讲的基础，是指整个农业农村工作今后长远发展的基础，应该有一个更宽广的理解。

    文件对于2010年的农业农村工作提出了一个基本的思路，这个思路在文件中用了四句话来概括，就叫做“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”，这些内容在文件里都有对应的政策措施。

    对于当前和今后的农业农村工作，文件也提出了基本的要求，这个基本要求在文件序言中表现为五句话：一是要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求。二是要把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容。三是要把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措。四是要把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务。五是把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。这五句话不仅仅是对今年的农业农村工作是一个重要的指导，而且对于今后相当一段时间内，都是指导农业农村工作的一个重要的方针。

    关于文件中出台的一些具体政策，我概括地介绍一下。第一部分是要求健全强农惠农的政策体系，推动资源要素向农村配置。第二部分强调提高现代农业的装备水平，促进农业发展方式的转变。第三部分是加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展的差距。第四部分强调协调推进城乡改革，增强农业农村自身的发展活力。第五部分强调要加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础。

    文件最后还强调，各级党委和政府都要站在全局和战略的高度，切实加强和改善党对农村工作的领导。
[中央电视台记者]陈主任，我想问两个问题。第一，这次中央一号文件把统筹城乡发展作为重要的主题，但是实际上，早在2004年底，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上就明确指出，我国实际上已经进入到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，也就是说不是第一次提出统筹城乡发展了，今年的统筹城乡发展，在这样的基础上有什么新意，我们应该怎样理解它的内涵？第二，我们注意到今年一号文件有一句话，叫“我们将采取有针对性的措施，解决新生代农民工的问题”，这个“新生代农民工”如何定义？中央又将采取什么有针对性的措施来解决他们的问题？

    [陈锡文]我回答一下你的第一个问题。关于统筹城乡发展，大家都知道，在2002年中国共产党第十六次全国代表大会上，同志作的报告中就已经提出要以统筹城乡发展的思路来解决“三农”问题。在2004年的中央经济工作会议上，胡锦涛同志指出的怎么才能实现统筹城乡发展，最重要的是坚持“以工促农、以城带乡”的方针。统筹城乡发展当然是一个比较长的历史过程，在这次中央一号文件中也能看到，重点在于这样几个方面：一是促进城市的各种资源要素，比如资金、人才、技术等等，更多地向农村覆盖。二是要打破城乡之间的藩篱，使更多的农民及时转为市民。当然，中国的农村人口数量巨大，相当长的时间内还会有相当数量的农民继续在农村生产和生活，因此在统筹城乡发展的过程中，一定要努力使得基础设施从城市向农村延伸，国家提供的公共服务逐步实现均等化，让农民能够共享改革发展成果。

[路透社记者]我看中央一号文件相当一部分内容是关于城镇化的问题，提出要加快城镇化的进程。城镇化这个概念跟过去提的城市化过程有什么区别呢？今后几年城镇化过程中，中国政府会采取什么样的政策？你是否担心在城镇化过程中会出现新的问题，尤其是地方政府非法征地方面的土地矛盾等等。

    [陈锡文]城镇化和城市化的概念，在英语中没有什么区别，但是在中国，党和政府特别强调要推进城镇化，那是由于中国长期的概念中，除了城市之外，还有一类叫做城镇，相对来说，“镇”比一般的“市”小一点。所以中央2000年就明确提出要走中国特色的城镇化道路，就是指中小城市和小城镇协调发展的方式，我们把它叫做“城镇化”。

    应该说，改革开放以来，中国的城镇化取得了巨大的成就，但是也存在两个突出问题。一是城镇化的发展偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。二是在城市化过程中，比较注重城市规模的扩大和建设的美化，但是没有为农民真正转为市民提供更多的机会。因此，这次中央一号文件，根据前不久召开的中央经济工作会议、中央农村工作会议的要求，明确提出当前和今后一个时期的城镇化推进要把握住两个重点：一是要注重中小城市和小城镇的发展，要把它作为城镇化发展的重点；二是要把符合条件的农业人口转变为城市居民的过程作为城镇化的重要任务。

    这两个重点的突出，会使得今后的城镇化，对全国各类地区的经济发展，对于农民分享城镇化的成果带来更多的机会。

[美国之音记者]刚才提到城镇化，我们知道城镇化过程中占用了大量的土地，包括农田。我的问题是，能不能保证、如何保证18亿亩的“红线”不被突破？有的学者分析说实际上已经被突破了，是不是这样一种情况？第二个问题，今冬中国出现了多雪寒冷的天气，对今年的中国农业将会产生什么样的影响？谢谢。

    [陈锡文]城镇化一定会占用一些农田，世界各国都是一样。但是从中国的实际情况出发，中央政府强调，要实行最严格的耕地保护制度。在2008年10月召开的党的十七届三中全会上又一次提出，除了实行最严格的耕地保护制度之外，还要实行最严格的节约用地制度。这两个制度如果能够落实和有力执行，我想保护我们的农田，尤其是基本农田，是可以做得到的。

    在2008年底，国土资源部门调查统计的数字，我们实有的耕地18.26亿亩，超过18亿亩，去年的数字现在还没有公布。去年，我们进行了第二次农村土地的详查，详查的数据不久将会公布。由于我们坚持实行了最严格的耕地保护制度，同时实行了耕地的占补平衡制度。所以，总体上来讲，各位都能看到，第二次土地详查资料公布之后，肯定是在18亿亩以上，没有被突破。

[中国日报记者]我想问两个问题。第一，在中央出台的一号文件里面，夯实农业农村发展的基础政策里有什么亮点？第二，昨天的文件里也提到了要促进转基因新品种产业化，哪些品种有可能首先使用转基因的种子？对农民有哪些具体的收益，国家会投入多少经费进行这方面的推广？

    [中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任 唐仁健]第三个问题，关于经费投入增加的问题。2009年，中央财政对“三农”的支出增长幅度非常大，达到了7161亿，增加了1200亿。今年增加多少投入，要等“两会”之后才能最后公布。但是眼下可以给大家介绍基本的趋势和原则，就是肯定还有较大幅度的增加，会高于整个财政支出增长的幅度。中央经济工作会议上，大家可能注意到，胡锦涛总书记讲了一句话，就是今年财政增收形势再严峻，各级财政对“三农”的投入还是要努力有所增加。另外，总理也讲过，给“三农”投多少钱也值得。

[美]武雅士 著 陆煜、胡鸿保 译

　　读过施坚雅《中国农村的市场和社会结构》[1]的人都知道，他认为中国是由他称之为“基层市场社区”(standard marketing communities)的细胞所组成的。每一个“基层市场社区”有一个称之为“地摊市场”(stand market)的小市场作为其核心。我们后面会看到，他认为农民的生活是局限在这些细胞中的，但这些细胞本身又被看成是存在于高度整合、层层相因的等级结构中的最小单元。确实，基层市场(standard market)是施坚雅分析的关键(也是我对该分析批评的关键)。每一个基层市场与两个或三个中间市场相连，中间市场又与中心市场相连，中心市场本身又只是地方或区域性城市的前哨。他写道，“很明显……从空间和经济来看，基层市场只不过是一个更大系统的一个子系统。特别是，在基层集镇和中间集镇或与其有直接联系的更高一级的集镇之间，存在着商品和行商的有规律的运动。”(第21页)施坚雅解释说，这里用复数是“因为基层市场通常依赖于两个或三个而不是一个更高一级的市场集镇”。(第21页)

　　图一[译者按：可以参见《中国农村的市场和社会结构》，中译本，第33页上的示意图3-3]对那些不熟悉施氏理论模型的人了解一个市场系统的概括性陈述可能有一点帮助。因为，与“距离的张力”(the friction of distance)有关，施氏就认为基层市场区(即基层市场社区所占据的区域)往往呈六边形。因而，处于市场金字塔第二层的中间市场区就是由六个基层市场围在一起组成的，施氏称其为中间市场集镇。我们后边将会看到，中间市场区有一定的社会、经济规模，尽管可以因之称为一个社区，但与基层市场区相比，它并不是一个分离的、有明显边界的单位。如图一所示，任何一个中间市场都与处于它外围的六个基层市场中的两个和另一个中间市场之间存在着竞争。或者换一种方式来看这个系统就会发现，每一个基层市场都是与三个中间市场相连的。

　　施坚雅分析这一结构的文化规模时，首先肯定这个社区的一般成年男子都互相认识，而且知道居住在社区另一边的农民的家庭详细情况。而“大多数美国人不了解，也不屑于了解他的邻居”。(第35页)“生活在高店子市场社区的农民，到五十岁时，到他的基层市场上已经去过不止3000次。平均至少有1000次，他和本社区内各个家庭的男户主拥挤在一条街上的一小块地盘内。他从住在集镇周围的农民手中购买他们贩卖的东西，更重要的是，他在茶馆中与从离他住处很远的村庄来的农民进行社会交往。这个农民不是唯一这样做的人，在高店子有一种对所有人都开放的茶馆，很少有人来赶集而不在一两个茶馆里泡上个把钟头。殷勤和善的态度会把任何一个踏进茶馆大门的社区成员很快引到一张桌子旁，成为某个人的座上宾。在茶馆中消磨一个小时，肯定会使一个人的熟人圈子扩大，并加深他对本社区其他部分的事务的了解。”(第35页)

　　施坚雅进而认为，因为对本社区的强烈参与，一个典型的农民就可能对邻社区知之甚少或不感兴趣。当他需要什么东西的时候，无论是接生婆、妻子、裁缝、高利贷者或是帮工，他都可以在自己的社区内得到满足。结果，他在本社区内的关系得到了不断的巩固和拓展而与邻社区的这种关系就会被淡化甚至很快忘掉。施氏甚至认为，宗族都几乎不可能冲破基层市场社区的界限，因为绝大多数农民都无意与那些已迁出本社区的宗族成员再保持联系。在他看来，“农民有效的实际社会区域……仅局限于基层市场社区”。 (第32页) 换句话说，典型的农民就像井底之蛙一样生活着，满足于他们自己的做事方式，因为，超出自己生活空间的事情，他一无所知。

　　结果，基层市场社区对农民来说，就是“一个文化载体??雷德菲尔德所说的‘小传统’”。 (第32页) 施坚雅承认，“很可能在传统时代，典型的农民认识的同村人要比他认识的所有外村人加在一起的总和还要多。但同时，他与本社区内的外村人的联系又如此之广，以致于很难想象任何范围的文化差异能够在使用同一基层市场的村庄之间长期存在。”(第39页) 如果考虑到中国妇女在形成和保持文化中的角色，那些文化“差异”何以得到保持还是可以想象的。因为中国妇女不去市场也不到茶馆去花时间去交际。不过，我们在这里暂且不谈这个问题。当他说很难“想象任何范围的文化差异能够在使用同一基层市场的村庄之间长期存在”之后，施氏又继续写道，“同样，使农民与其基层市场社区之外的人发生接触的社交活动的可能性如此之少，以致于市场社区之间在文化上产生差别好象是不可避免的发展趋势。一旦市场社区达到了包容农民生活的程度，它也就造成了后者的生活方式。只要社区长期存在，它就必然会坚持它自己的小传统”。(第39页)

　　施坚雅没有告诉我们为什么基层市场的形成“必然“会出现特有的文化。他只是假设当一个个社区处于孤立状态的时候，它们的风俗就会逐渐分化。或者借用爱德华萨皮尔的话说，他假定风俗与语言一样，“自成为一个潮流，在时间里滚滚而来。它有它的沿流。”[2] 但是，不管施坚雅假定“小传统”的多样性是出于什么原因，中国文化差异的含义是明显的。人口的增长和随之形成的市场社区必然导致多样性。假设汉文化的南扩不会涉及到同化那些有着自己风俗的非汉民族以形成旧传统的新版本，假定生态环境的多样性和经济的变化不会促成新的风俗以适应新的变化，施氏关于基层市场社区的概念，作为文化载体，其清楚的含义是在这些条件下农民的风俗将呈现出万花筒般的多样性。多样性的产生是市场系统命定的一笔财富。只要系统扩展，同质性就注定要被异质性所取代。

　　典型的农民真的认识和他处于同一基层市场社区的绝大多数成年男子?他真的在很大程度上忽略了与临近社区的交往?典型市场社区的文化特质真的拥有一个独特的形态吗?尽管施坚雅模式发表已有22年，但我们还是无法回答这些问题。确实，研究市场社区的人，还没有下功夫搞清楚在社区内的村庄所共享的风俗是否有别于处另一社区的村庄的风俗。但我这里的目的也不是质疑施氏理论的效度;只是想明白这些理论是不是一个逻辑严密的模式。我特别关心的是精英文化的性质以及它与农民文化的关系。尽管施坚雅费尽心机将农民文化置于社会等级阶梯的中间，却无助于定位精英文化。如果农民文化的社会基础是基层市场社区，那么，精英文化的基础又是什么呢?关于两种文化所植根的社区之间是怎样联系起来的这个问题，这篇文章所给出的最重要的主张是什么?在接受了施氏理论关于农民文化分析的前提假设并试图找出这些问题的答案时，我就有了以下的这些批评。

　　在提出“每一个等级层次的市场体系对于阶层之间的关系都有特殊的意义”之后，施坚雅接着指出，“从这一观点出发，基层市场社区可以被视为一方面是小商人和农民交往的场所，另一方面又是小商人与地方精英交往的场所。但它的主要意义却在于农民与‘乡绅’的关系。就单个而言，有些村庄可以说不存在既有土地又有闲暇还有文化的家庭，但每个市场社区在传统时代确实有一些所谓的‘乡绅’家庭，用不那么准确的术语来说，也正是这些精英家庭在集镇上行使‘社会控制’。每一个寻求哪怕是非正式的领导地位的绅士，通常在集镇的某家茶馆里听讼，在赶集的日子里仲裁来自不同村庄的农民的纠纷。地主或其代理人与佃户打交道，以及秘密会社分会的上层人员作出影响整个社区农民福利的决策，都是在集镇上进行的。”(第41页)

　　地方精英在他们生活的社区“听讼”，也同样是那里，精英们与农民们“打交道”。但在施坚雅对于中国农村的解释中，基层市场集镇却不是地方精英的本地居所。他们天然的活动场所在中间市场集镇。恰好是“在中间市场集镇的茶馆、酒肆和饭馆中”，“地方精英的代表们从环绕中间市场的基层市场中汇聚到这里，指导着这个中间市场系统所服务的更广区域的种种事务。”(第42页) 甚至会发现“中间市场集镇的某些茶馆和酒肆对农民的出入是有严格限制的。”(第89页，脚注) 这样，在施坚雅关于中国社会图景的表述中，地方精英生活在一个中间市场区，形成了一种类似于农民在基层市场区形成的社区，他们在茶馆酒肆中设宴交友，“使一个人的熟人圈子扩大，并使他加深对本社区的其他部分的了解”。那么，可以假设，就像在农民中一样，交往形塑了地方精英行为作事的方式。与之对应，在基层市场中形成的“小传统”原本应该有一个建立在中间市场之上的更高一级的“大的小传统”(big little traditions)。如果我们将这两种传统都着上色，那么它们之间的一个重要区别可能是：农民的小传统会呈现明显的六角形块，而地方精英的大的小传统就会像J.M.W.特纳所画海景的云彩那样若隐若现。原因是，在施坚雅的模式中，基层市场社区，即农民的社会环境，是离散的;而作为地方精英社会环境的中间市场却是与之相重叠的。如果他们像施氏所说的那样行动，农民与他们自己社区以外的农民就没有什么联系。因为他们只在自己社区的茶馆里喝茶，不可能见到认识与相邻集镇有交往的人。相比之下，地方精英不仅在他们自己社区的茶馆里会见来自他镇的人，而且，这些茶馆的顾客还包括那些与从未在当地露脸的人有私交的人。

　　在那些极其正规的市场体系中(如图1所示的那种)，居住在基层市场集镇的地方精英很容易进入三个中间集镇。这样，我们就有理由假设一个地主或者一个善于经营的商人至少经常出入两个集镇的茶馆，他可能经常与那些来自各个基层市场社区、又属同一阶层的人交往，并且通过他们获得其他远处集镇的第一手新闻。而且，按施坚雅的说法，一个有雄心壮志的人，可能不止光顾附近的中间集镇的茶楼酒肆，他偶尔还会跑到邻近的中心市场集镇去与官吏把盏对饮。“中心集镇阶层间关系由于官吏的加入而变得更加重要。可以设想，这一级集镇不仅是低层次市场已经提到的各集团关系的中心，而且也是官吏与其辖区内‘乡绅’领导以及镇上的商界头面人物进行重要磋商的地方。”(第42页)

　　那么，施坚雅所描绘的狭小的、封闭的农民社区，就与大的、开放的地主、商人、小文人以及那些与级别较低的官吏有面对面往来之人居住的社区纵横交织在一起。尽管生活在任何一个固定的基层市场社区的农民都是孤立的，不与外社区的农民往来，但这种孤立也不是绝对的。施氏概念的核心在于，他们光顾自己基层市场集镇的茶馆，并因之不仅逐渐认识来自(本社区)其他村社的农民而且还认识那些居住在本基层市场社区的地方精英。所以，就很难明白施氏何以断定“市场社区之间在文化上产生差别好像是不可避免的发展趋势”。相反，必然出现的 应该是处同一地区的基层市场社区的文化不应有所区别。年届五十已经赶过三千多次集的典型农民，应该有足够的机会知道社会上层婚丧嫁娶以及建房是怎么做的。实际上，如果他是一个佃农(大多数农民的命运都是如此)，当他的地主举行这种大的仪式之时，那他就完全有机会参与。那么，相邻市场社区的农民文化又何以在任何程度上产生差异呢?显然，一个贫穷的佃农是不可能举行像地主那么奢侈的婚宴，但可以肯定他会努力去效仿。我们可以肯定的是，人类行为都是上行下效的。

　　将施氏作为农民文化载体的基层市场社区的概念与其描述的农村社会结构协调起来的唯一办法，就是认定地方精英的榜样没有使文化标准化(standardized)，因为地方精英并没有像地道的精英那样行为作事。施氏将地方精英称为“耍两面派的掮客”，这可能就是他解决问题的办法，但这种方法可能是无效的。(第41页) 一个与三个中间集镇甚或一个中心集镇有社会关系的本地地主，难道会忽略同阶层和高阶层的影响却转而去效仿他的佃农吗?事实是，我们不得不认定，各社会阶层上任何一部分的实际行为对其底层的民众是有示范作用的。这就使我们只能得出这样一个结论：施氏关于中国社会结构的模型无法容纳他关于中国农民文化的模型。他那层级清楚的等级设计，没有给雷德菲尔德所说的“小传统”留下任何空间。如果说“小传统”存在，那么，它们的存在也是无视市场系统产生的强力而存在的。

　　那么，从施氏包罗万象的中国社会观当中就只能得出一个悖论，因为它远没有提供一条解释文化多样性的方法，而是指出了一些力量。在历史长河中，这些力量本应该造就一种在财富差别允许范围之内的、近乎同质的文化。然而，我们看到的是中国文化令人惊讶的多样性，即便不是在一个中间市场社区至少在同一个地区是如此。让我们来看珠江三角洲的核心地，尤其是在顺德县和中山县的东部，妇女若在结婚后不到四五年就进了夫家，就会被认为是一件很丢人的事情。[译者按：此处所指的乃是“不落夫家”的习俗]然而，就在不到两百英里远的丰顺县和兴宁县，大多数妇女从婴儿时期就进了夫家并由婆婆抚养成人[译者按：即言童养媳]。[3]我以前在别处说过，这种多样性的根源要在汉文化与非汉文化之间的互动中来寻求。因为，这是我能解释我们所称的中国文化为什么在说汉语官话的省份文化的同质性比不说汉语官话的省份要高的唯一途径。但即便我的这一想法被后来的研究所证实，也还是无法解释为什么中国文化仍保持着差异。因为我们还是不得不解释地方的多样性何以在施氏论文里所构建的社会、经济金字塔模型的重压之下得以保存。需要解释的事实是，尽管创造和维持了一个等级系统，而且在这个等级系统中每一层人的行为都会成为下一级人的强制性榜样(compelling models)，那么中国文化何以能保持其异质性?

　　注释：

　　[1] G. William Skinner, "Marketing and social structure in rural China, Part I", The Journal of Asian Studies, vol.24, no.1 (Nov.1964). [译者按：可以参见史建云、徐秀丽译：《中国农村的市场和社会结构》，北京，中国社会科学出版社，1998年。以下引文出自同一篇文章的，仅标英文版页码。]

　　[2] Edward Sapir, Language,(New York: Harcourt, Brace and co.,1921),p.160. [ 译者按：可参考陆卓元译：《语言论》，北京，商务印书馆，134页，1985年。]

　　[3] See Arthur P. Wolf and Chieh-Shan Huang, Marriage and Adoption in China 1845-1945,(Stanford, CA: Stanford University Press,1980) and Janice Stockard, Daughters of the Canton Delta: Marriage Patterns and Economic Strategies in South China ,1860-1930 (Stanford University Press, forthcoming).

　　(本文选译自《第二届汉学国际研讨会论文集》，台北，中央研究院民族研究所刊行，1989年。收入庄孔韶主编：《人类学经典导读》，470-474页，北京，中国人民大学出版社，2008年。)       

陈锡文解读中央农村新政:将统筹城乡作为重要主题

http://www.sina.com.cn  2010年01月28日07:38  新华网 　　今年的中央一号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对今年乃至今后相当长时间的“三农”工作作出了重要部署，我们应该怎样领会中央对农村发展的新部署和新政策呢？为此，半月谈记者专访了中央农村工作领导小组副组长陈锡文。
　　我们需要什么样的城镇化
　　记者：我们注意到，中央农村工作会议和一号文件把“统筹城乡发展”作为重要主题，而这实际上是近几年中央农村工作的一贯方略。那么今年的“统筹城乡发展”有何新意？应该怎样理解其意义和内涵？
　　陈锡文：统筹城乡发展，是进入新世纪之后中央对于解决“三农”问题的一个重大战略性提法，第一次是在党的十六大上提出来的。从大的背景来看，它标志着我国经济在经过半个多世纪的发展之后，进入了一个重要转折点。2004年底，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上明确指出，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。所以，今年一号文件中提出加大统筹城乡发展的力度，并不是说从现在才开始实行，而是要求加大力度。
　　加大统筹城乡发展的力度，就是要加大以城带乡、以工促农的力度，逐步建立统筹城乡发展的长效机制，只有这样，才能夯实农业农村发展的基础。统筹城乡发展是今后相当长一段时间内的总体要求，统筹城乡发展的目的，就是要加大各种要素向农村转移覆盖，帮助农村更快地发展。
　　记者：城镇化是统筹城乡发展的重要内容，也是受到人们广泛关注的关键词。那么，城镇化的核心和突破口是什么？
　　陈锡文：确实，这几年城镇化发展非常快，特别是在城市规模的扩大和城市设施的建设方面，发生了天翻地覆的变化。一个城市你3年不去，可能根本就认不出来了。但是，城镇化的本质是农民变市民，在这个方面的进程却还非常缓慢。对此，中央的要求很明确，一是要加快中小城市和中心镇的发展，二是要把具备条件的农业人口转为城镇人口。也就是说，今后推进城镇化，不是单纯追求城市规模的扩大和设施的建设，而是要真正把农民转移到城镇中来。
　　记者：主要是转移到中小城市和中心镇？
　　陈锡文：对。因为这些年大城市规模扩张比较快，财富积聚相当集中，产业大多分布在这些地方。人口分布总是跟着产业走。总体上看，一定空间的人口资源环境承载能力是有限的，现在大城市已经超载，使得大城市的生活质量下降，不利于可持续发展。所以，中央提出了要把城镇化发展的重点放到中小城市和中心镇。大城市主要是优化结构，提高质量，增强辐射带动能力，提高在国际经济竞争中的地位。
　　记者：在我国，什么样的城市属于中小城市和小城镇？
　　陈锡文：现在统计上有界定，200万人以上的是超大城市，100万～200万人口的是特大城市，50万～100万人的是大城市，20万～50万人的为中等城市，20万人以下的是小城市。当然这个指标也要根据现实情况有所变动。应该讲，现在发展最快的，是直辖市、省会城市、计划单列市，这些基本都属于超大城市、特大城市和大城市。那么今后重点要发展的，主要是内地的一部分地级城市，以及县城和中心镇。县城的规模一般在几万人、十几万人，多的可能就是二三十万人，其发展潜力非常大。对于农民转移来说，中小城市的门槛也比较低。我们最近在河南洛阳调研也发现，农民愿意进城的很多，但76%的人愿意进的是县城，连进洛阳市都不敢想，因为大城市房价和生活费用太高，农民很难接受。
　　所以，我们应该创造条件，通过发展县域经济，为县城和中心镇发展提供更好的基础，这就涉及到一系列问题。其中最大的一个问题，就是每年建设用地的指标分配。现在我们土地建设用地指标绝大部分都集中在大中城市，县和县以下分到的非常少。应该把用地指标适当向内地、中小城市倾斜，引导产业布局朝这些地方转移。第二是要提高大城市投资项目的准入门槛，包括环保、技术、产能的门槛，引导产业向内地，向中小城市和小城镇转移。第三是要加大中小城市和小城镇的基础设施建设，提高它们社会管理和公共服务的能力。第四是推进财税、金融等领域的体制改革，使中小城市和小城镇有能力去做这些工作。政策措施在软件硬件两方面，都应该落实把中小城市、县城和中心镇作为发展重点的要求。
　　记者：现在有一种说法，认为城镇化提得多了，新农村建设提得少了，是这样吗？怎样理解这二者的关系？
　　陈锡文：胡锦涛总书记在党的十七大所做的报告明确提出，我们必须正确处理工业和农业、城市和农村、城镇居民和农民的关系，加大以工促农、以城带乡的力度，使稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设成为我国现代化进程中的双轮驱动。最近，温总理在几次讲话中都提到，推进城镇化和建设新农村要良性互动。中央经济工作会议和中央农村工作会议对此也提出了明确的要求。城市要为有条件的农民进城转为市民创造条件，同时还要通过以工促农、以城带乡，把基础设施向农村延伸，把公共服务向农村覆盖，使留在农村的人能够共享经济社会发展的成果。
　　中国的特殊国情就是农民多，如果从人口的城镇化来看，这一定是一个渐进和漫长的过程，就是说，短期内不要指望大多数农民都进城当市民。我们算过，如果我国的人口到了15亿，就算城镇化率达到了70%，农村也还有四五亿人。所以，一定要坚持双轮驱动，不能偏颇，不要认为强调了城镇化，就可以忽视新农村的建设和发展。城镇化和新农村建设两手抓，不仅是当前应对金融危机的着力点，而且是我们国家所拥有的一个长远优势。发达国家这些建设已经搞完了，而我们的城镇化建设空间还非常大，新农村建设的空间也非常大，这能创造多少就业机会、拉动多大内需呀！从这个意义上讲，中国经济今后几十年保持平稳较快增长是完全有可能的。
　　怎样转变农业发展方式
　　记者：中央农村工作会议提出要“促进农业发展方式转变”，这一转变的要义是什么？为什么说转变农业发展方式的要求越来越高？
　　陈锡文：谈到转变发展方式问题，有些人总以为是城里的事，是工业的事，是发展高新科技的事。实际上，发展现代农业是转变经济发展方式的一个非常重要的任务，这可以从以下几个方面来理解。
　　经过30多年的改革开放，我们已经充分认识到，不仅要发展，而且要科学发展。这些年来，我们的经济增长速度很快，但坦率地说，代价也不小，资源浪费、环境污染、收入差距扩大等等。去年国际金融危机给我们的经济增长带来了很大压力，固然有外部环境变化的因素，但也暴露出我们自身发展中的很多深层次问题。所以，党中央、国务院明确要把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一起来。转变经济发展方式，当然也包括农业。
　　在一、二、三产业中，农业的劳动力素质、设施装备水平和产品的科技含量都是相对比较滞后的。在农业生产的资源投入上，也没有多少新增的余地了。未开发利用的耕地已经很少，且大部分分布在交通、自然条件不太好的地方，开发成本非常高。农业可以分配到的水资源也在下降。这些都要求我们改变过去那种依靠新增资源投入、比较粗放的农业发展方式。这既是整个经济社会发展在现阶段对农业的要求，也是农业自身面临的一个重大挑战。
　　因此，我们必须要加快转变农业发展方式，主要依靠科技进步、增加资金投入、培养新型农民，提高农业的资源利用率、土地产出率、劳动生产率。正是在这个意义上，中央明确提出，要把发展现代农业作为转变经济发展方式的重要任务。
　　现在农业生产中存在的污染和浪费，也是一个很现实的问题。2008年，我国农业投入的化肥折成纯量有5239万吨，农药167.2万吨，化肥和农药的使用量明显过大、使用结构明显不合理、使用方式明显不科学。相对来说，农业在转变发展方式上余地更大，因为过去没做多少事，所以只要能够科学一点，多做一点工作，效果会非常好。比如现在推行的测土配方施肥，粮食作物亩均节本增效30元以上，按18亿亩耕地计算，一年就可以节本增效500亿元以上。对于国家来说，也节约了非常多的资源、能源和运输成本。
　　记者：目前，发展现代农业，转变农业发展方式是不是以提倡和鼓励为主？是否会有一些刚性的约束性措施出台？
　　陈锡文：现在正在谋划这类事情，比如说对农业投入品进行源头控制、加强市场准入管理等，农业标准化生产的试点也正在推进。还有一个很重要的方面就是要提高农民的整体素质，让他们掌握科学合理使用投入品的知识。这几个方面结合好了，对转变农业发展方式会有很好的促进作用。
　　多措并举促进农民增收
　　记者：近年来，在中央一系列惠农政策的支持下，农民收入得到了大幅增加，与此同时，城乡居民的收入差距仍在拉大。对此，中央又出台了哪些促进农民增收的政策？
　　陈锡文：农民增收的问题，有一个阶段性。过去，粮棉油等基本农产品供给不足的时候，“三农”工作的重点就是保供给。经济发展到了一定阶段，具体说，到上世纪90年代中期，党中央、国务院明确提出，增产和增收实际上是两位一体的农村工作和任务，我们开始重视农民的收入问题了。从2004年到2009年这6年，农民人均纯收入年均增加8%以上，这个速度历史上也不多见。2009年全国农民的人均纯收入为5153元，与2008年相比，农民增收差不多近400元，增收幅度很大。但是和城市相比，确实收入差距还比较大。
　　党的十七届三中全会提出从2009年到2020年，这12年中农民的收入要以2008年为基数翻一番，这就意味着年均增长差不多6%。这两年都做到了，但以后的难度还是很大。
　　促进农民增收，主要应加强以下几个方面：一是提高城镇化水平，逐步减少农村人口，相应地提高农民平均拥有的资源要素数量。二是要加大政府对农业的支持保护力度。特别是像近几年的补贴政策，农民非常欢迎，实际上成为农民增收的一个重要来源。三是政府要加大对农业、农村的投入，改善农业、农村的基础设施，降低农民的生产经营成本和生活费用。
　　警惕大资本进入农业生产带来的问题
　　记者：不管是推进城镇化，还是发展现代农业，都面临土地流转的问题。现在土地流转已经很普遍，由此引发的矛盾、纠纷也很多，这需要我们在政策上作怎样的完善？
　　陈锡文：在土地流转问题上，我觉得前一阶段一些媒体的报道有些误导，给人的印象好像是党的十七届三中全会才提出土地可以流转，这实在是一个很大的误解。其实，在1984年的一号文件中，中央就提出鼓励土地向种田能手集中。可以说，从有家庭承包责任制以来，土地就一直是允许流转的，就是有一个前提条件，要依法自愿有偿。
　　由于存在着误解，有的地方土地流转在这一段时间突然加快了，这里面有自然成熟的因素，但不容忽视一些地方强力推进的因素。对土地流转，党的十七届三中全会讲了“三个不得”，即不得改变集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民利益。只要坚持这三个原则，土地流转是允许的。
　　当然，更深入一点，还要考虑到土地流转之后，经营主体到底是谁？为追求一时的效率，把农业的经营主体更换了，短期可能有好处，但从长远来看，不利于农村社会发展，不利于保护农民权益。由谁去经营农业，设不设限，我国在法律上没有明确规定。但在2001年中央18号文件里有一句，不提倡工商企业长时间大面积租赁农民的承包地。这一政策执行得并不好。不提倡，但没有禁止。为推进规模经营，有不少地方对于引进工商资本经营农业很热衷。公司企业大户去了，把农民土地租赁过来，效率肯定高，因为它的投资大，采用了比较先进的技术，对市场也比较了解。但问题是大公司不可能把原来种地的农民都雇用过来，剩下的农民怎么办？我觉得这是光考虑到了农业的效率问题，没有考虑到农民的转移、农村的稳定以及农村社会发展等问题。我们的任何一种做法都不能只考虑“一农”，而必须统筹考虑“三农”。
　　对于大资本进入农业生产不设限，我觉得非常危险。土地流转是必然要发生的，区别无非是在经济社会发展中自然发生，还是在外力的干预下发生，二者产生的效果是不一样的。我们经常讲规模经营，说到底不是地的问题，而是人的问题。如果把人转移走，那么规模经营就水到渠成；如果不解决人的问题就折腾地，那就跟历朝历代的土地兼并没什么两样，那是在自毁基础！
　　我想，对于土地流转，除了“三个不得”之外，一定要有一个基本的设计，就是中国的农业经营主体到底是谁？我觉得一定要按照国家法律法规和党的政策规定，稳定家庭承包经营制度，把农户作为农业经营的主体。家庭经营当然要走向现代化，这个现代化就是农民逐步减少，农户经营规模逐步扩大，不断采用先进的技术，在这个基础上提高农民的组织化程度，加强对农业的服务和支持。只有这样，我觉得才是符合中国实际的农业现代化道路。(本刊记者 冯瑛冰 张寒 高远至) 来源：半月谈

新华社北京１月３１日电

中共中央　国务院关于加大统筹城乡发展力度

进一步夯实农业农村发展基础的若干意见

（２００９年１２月３１日）

    ２００９年，是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。面对历史罕见国际金融危机的严重冲击，面对多年不遇自然灾害的重大考验，面对国内外农产品市场异常波动的不利影响，各地区各部门在党中央、国务院的坚强领导下，迎难而上，奋力拼搏，巩固和发展了农业农村好形势。粮食生产再获丰收，连续６年实现增产；农民工就业快速回升，农民收入连续６年较快增长；集体林权制度改革全面推进，农村体制创新取得新的突破；农村水电路气房建设继续加强，农民生产生活条件加快改变；农村教育、医疗、社保制度不断健全，农村民生状况明显改善；农村基层组织进一步巩固，农村社会和谐稳定。这为党和国家战胜困难、共克时艰赢得了战略主动，为保增长保民生保稳定提供了基础支撑。

    当前，我国农业的开放度不断提高，城乡经济的关联度显著增强，气候变化对农业生产的影响日益加大，农业农村发展的有利条件和积极因素在积累增多，各种传统和非传统的挑战也在叠加凸显。面对复杂多变的发展环境，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。全党务必居安思危，切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向，努力确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势头不逆转。必须不断深化把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本认识，稳定和完善党在农村的基本政策，突出强化农业农村的基础设施，建立健全农业社会化服务的基层体系，大力加强农村以党组织为核心的基层组织，夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。

    ２０１０年农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路，毫不松懈地抓好农业农村工作，继续为改革发展稳定大局作出新的贡献。

一、健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置

    １．继续加大国家对农业农村的投入力度。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜。耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业。严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查。继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模。

    ２．完善农业补贴制度和市场调控机制。坚持对种粮农民实行直接补贴。增加良种补贴，扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。进一步增加农机具购置补贴，扩大补贴种类，把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。落实和完善农资综合补贴动态调整机制。按照存量不动、增量倾斜的原则，新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策。加强对农业补贴对象、种类、资金结算的监督检查，确保补贴政策落到实处，不准将补贴资金用于抵扣农民交费。落实小麦最低收购价政策，继续提高稻谷最低收购价。扩大销区粮食储备规模。适时采取玉米、大豆、油菜籽等临时收储政策，支持企业参与收储，健全国家收储农产品的拍卖机制，做好棉花、食糖、猪肉调控预案，保持农产品市场稳定和价格合理水平。

    ３．提高农村金融服务质量和水平。加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。积极推广农村小额信用贷款。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保３年内消除基础金融服务空白乡镇。针对农业农村特点，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，加强和改进农村金融监管。建立农业产业发展基金。积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。支持符合条件的涉农企业上市。

    ４．积极引导社会资源投向农业农村。各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜。大中城市要发挥对农村的辐射带动作用。鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设。企业通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门或者设立专项的农村公益基金会，用于建设农村公益事业项目的捐赠支出，不超过年度利润总额１２％的部分准予在计算企业所得税前扣除。有关部门要抓紧健全科技、教育、文化、卫生等下乡支农制度，通过完善精神物质奖励、职务职称晋升、定向免费培养等措施，引导更多城市教师下乡支教、城市文化和科研机构到农村拓展服务、城市医师支援农村。健全农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系，充分发挥气象服务“三农”的重要作用。

    ５．大力开拓农村市场。针对经济发展和农民生产生活需要，适时出台刺激农村消费需求的新办法新措施。加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度，大幅度提高家电下乡产品最高限价，对现行限价内的产品继续实行１３％的补贴标准，超出限价的实行定额补贴，允许各省（自治区、直辖市）根据本地实际增选一个品种纳入补贴范围，补贴对象扩大到国有农林场（区）职工。改善售后服务，加强市场监管，严禁假冒伪劣产品流入农村。大力发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代流通方式，支持商贸、邮政等企业向农村延伸服务，建设日用消费品、农产品、生产资料等经营网点，继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建设，提升“万村千乡”超市和农家店服务功能质量。鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽车和家电等提供消费信贷，加大对兴办农家店的信贷投放。

二、提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变

    ６．稳定发展粮食等大宗农产品生产。在稳定粮食播种面积基础上，大力优化品种结构，着力提高粮食单产和品质。全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，尽快形成生产能力。加快建立健全粮食主产区利益补偿制度，增加产粮大县奖励补助资金，提高产粮大县人均财力水平。有关扶持政策要向商品粮调出量大、对国家粮食安全贡献突出的产粮大县（农场）倾斜。继续减少直至取消主产区粮食风险基金地方资金配套。大力发展油料生产，加快优质油菜、花生生产基地县建设，积极发展油茶、核桃等木本油料。支持优势产区发展棉花、糖料生产。继续实施粮食丰产科技工程。扩大粮棉油糖高产创建实施规模，年内覆盖全国所有农业县（农场）。大力推进农作物病虫害专业化统防统治。支持垦区率先发展现代化大农业，建设大型农产品基地，带动周边农村经济社会发展。

    ７．推进菜篮子产品标准化生产。实施新一轮菜篮子工程建设，加快园艺作物生产设施化、畜禽水产养殖规模化。支持建设生猪、奶牛规模养殖场（小区），发展园艺作物标准生产基地和水产健康养殖示范场，开展标准化创建活动，推进畜禽养殖加工一体化。支持畜禽良种繁育体系建设。加强重大动物疫病防控，完善扑杀补贴政策，推进基层防疫体系建设，健全工作经费保障机制。增加渔政、渔港、渔船安全设施等建设投入，搞好水生生物增殖放流，支持发展远洋渔业。加快农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设，积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品。

    ８．突出抓好水利基础设施建设。国家固定资产投资要把水利建设放在重要位置。继续加强大江大河大湖治理，逐步推进重点中小河流治理。加快大中型水利枢纽工程建设，搞好蓄滞洪区建设和山洪灾害防治。大力推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快末级渠系建设。按期完成规划内病险水库除险加固任务，统筹安排其余病险水库除险加固。在科学规划论证基础上，启动大中型病险水闸除险加固。加快大型灌排泵站更新改造。拓宽水利建设基金筹资渠道。大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模，新增一批小型农田水利建设重点县。大力发展高效节水灌溉，支持山丘区建设雨水集蓄等小微型水利设施。通过一事一议、财政补助等办法，鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。深化水利工程管理体制改革。推广农民用水户参与管理模式，加大财政对农民用水合作组织的扶持力度。加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。

    ９．大力建设高标准农田。按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建设高产稳产基本农田。重视耕地质量建设，加大投入力度，安排中长期政策性贷款，支持农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路和农田林网建设，把８００个产粮大县的基本农田加快建成高标准农田，建立稳固的商品粮基地。继续增加农业综合开发、农村土地整治投入，有计划分片推进中低产田改造。扩大测土配方施肥、土壤有机质提升补贴规模和范围。推广保护性耕作技术，实施旱作农业示范工程，对应用旱作农业技术给予补助。

    １０．提高农业科技创新和推广能力。切实把农业科技的重点放在良种培育上，加快农业生物育种创新和推广应用体系建设。继续实施转基因生物新品种培育科技重大专项，抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种，在科学评估、依法管理基础上，推进转基因新品种产业化。推动国内种业加快企业并购和产业整合，引导种子企业与科研单位联合，抓紧培育有核心竞争力的大型种子企业。培养农业科技领军人才，发展农业产学研联盟，加强农业重点实验室、工程技术中心、科技基础条件平台建设。实施农村科技创业行动、科技富民强县专项行动计划、科普惠农兴村计划，推进现代农业产业技术体系建设。抓紧建设乡镇或区域性农技推广等公共服务机构，扩大基层农技推广体系改革与建设示范县范围。积极发展多元化、社会化农技推广服务组织。启动基层农技推广机构特设岗位计划，鼓励高校涉农专业毕业生到基层农技推广机构工作。推进农用工业技术改造。加快发展农业机械化，大力推广机械深松整地，支持秸秆还田、水稻育插秧等农机作业。创建国家现代农业示范区。

１１．健全农产品市场体系。统筹制定全国农产品批发市场布局规划，支持重点农产品批发市场建设和升级改造，落实农产品批发市场用地等扶持政策，发展农产品大市场大流通。加大力度建设粮棉油糖等大宗农产品仓储设施，完善鲜活农产品冷链物流体系，支持大型涉农企业投资建设农产品物流设施。加快发展农产品期货市场，逐步拓展交易品种，鼓励生产经营者运用期货交易机制规避市场风险。发展农业会展经济，支持农产品营销。全面推进双百市场工程和农超对接，重点扶持农产品生产基地与大型连锁超市、学校及大企业等产销对接，减少流通环节，降低流通成本。大力培育农村经纪人，充分运用地理标志和农产品商标促进特色农业发展。加强市场动态监测和信息服务。完善全国鲜活农产品绿色通道政策。

    １２．构筑牢固的生态安全屏障。巩固退耕还林成果，在重点生态脆弱区和重要生态区位，结合扶贫开发和库区移民，适当增加安排退耕还林。延长天然林保护工程实施期限，抓紧制定实施办法。继续推进三北、沿海、长江等防护林体系和京津风沙源治理、湿地保护与恢复等重点林业生态工程建设。统筹推进青海三江源生态保护和建设。加大力度筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金。从２０１０年起提高中央财政对属集体林的国家级公益林森林生态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，开展造林苗木、森林抚育补贴试点，中央财政对林木良种生产使用、中幼林和低产林抚育给予补贴。编制林地保护利用规划，启动森林经营工程，增强森林生态服务功能，提高林地综合产出能力。大力增加森林碳汇。切实加强草原生态保护建设，加大退牧还草工程实施力度，延长实施年限，适当提高补贴标准。落实草畜平衡制度，继续推行禁牧休牧轮牧，发展舍饲圈养，搞好人工饲草地和牧区水利建设。推进西藏草原生态保护奖励机制试点工作。加大草原鼠虫害防治力度。加强草原监理体系建设，强化草原执法监督。实施国家水土保持重点建设工程，加快岩溶地区石漠化和南方崩岗治理，启动坡耕地水土流失综合治理工程，搞好清洁小流域建设。加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业。

    三、加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距

    １３．努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，整合培训资源，规范培训工作，增强农民科学种田和就业创业能力。因地制宜发展特色高效农业、林下种养业，挖掘农业内部就业潜力。推进乡镇企业结构调整和产业升级，扶持发展农产品加工业，积极发展休闲农业、乡村旅游、森林旅游和农村服务业，拓展农村非农就业空间。完善促进创业带动就业的政策措施，将农民工返乡创业和农民就地就近创业纳入政策扶持范围。加大农民外出务工就业指导和服务力度，切实维护农民工合法权益，促进农村劳动力平稳有序转移。健全农民工社会保障制度，深入开展工伤保险全覆盖行动，加强职业病防治和农民工健康服务，将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，抓紧落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策，关心农村留守儿童。

    １４．提高农村教育卫生文化事业发展水平。巩固和完善农村义务教育经费保障机制，落实好教师培训制度和绩效工资制度。农村学校布局要符合实际，方便学生上学，保证学生安全。继续实施中小学校舍安全工程。逐步改善贫困地区农村学生营养状况。大力发展中等职业教育，继续推进农村中等职业教育免费进程。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。完善农村三级医疗卫生服务网络，落实乡镇卫生院人员绩效工资和乡村医生公共卫生服务补助政策，逐步实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划。搞好农村地区妇幼卫生工作和疾病防治，加强农村食品和药品监管。积极发展农村远程教育、远程医疗。稳定农村低生育水平，继续推进新农村新家庭计划和少生快富工程，完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶持制度，加强和创新农村流动人口计划生育服务管理。建立稳定的农村文化投入保障机制，推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程建设和综合利用，广泛开展群众性精神文明创建活动和农民健身活动。

    １５．提高农村社会保障水平。逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平。做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接。继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。积极引导试点地区适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。合理确定农村最低生活保障标准和补助水平，实现动态管理下的应保尽保。落实和完善被征地农民社会保障政策。健全临时救助制度。逐步提高农村五保户集中供养水平。搞好农村养老院建设，发展农村养老服务，探索应对农村人口老龄化的有效办法。加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度，农村各项社会保障政策优先覆盖残疾人。做好农村防灾减灾工作。

１６．加强农村水电路气房建设。搞好新农村建设规划引导，合理布局，完善功能，加快改变农村面貌。加大农村饮水安全工程投入，加强水源保护、水质监测和工程运行管理，确保如期完成规划任务。鼓励有条件的地方推行城乡区域供水。适应农村用电需求快速增长的趋势，结合推进农村电力体制改革，抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程，提升农网供电可靠性和供电能力。继续实施小水电代燃料工程，推进水电新农村电气化县建设。全面完成“十一五”农村公路建设任务，落实农村公路管理养护责任，推进城乡客运交通一体化。加快推进农村户用沼气、大中型沼气和集中供气工程建设，加强沼气技术创新、维护管理和配套服务。支持农村开发利用新能源，推进农林废弃物资源化、清洁化利用。加快推进农村危房改造和国有林区（场）、垦区棚户区改造，继续实施游牧民定居工程。抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机，把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。加强村镇规划，引导农民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的安全节能环保型住房。实行以奖促治政策，稳步推进农村环境综合整治，开展农村排水、河道疏浚等试点，搞好垃圾、污水处理，改善农村人居环境。采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散。推进农村信息化，积极支持农村电信和互联网基础设施建设，健全农村综合信息服务体系。

    １７．继续抓好扶贫开发工作。坚持农村开发式扶贫方针，加大投入力度，逐步扩大扶贫开发和农村低保制度有效衔接试点，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，着力提高贫困地区群众自我发展能力，确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平。因地制宜加大整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、以工代赈等各项扶贫工作力度，加快贫困地区基础设施建设和社会事业发展。积极稳妥实行扶贫易地搬迁，妥善解决移民后续发展问题。对特殊类型贫困地区进行综合治理。扩大贫困村互助资金、连片开发以及彩票公益金支持革命老区建设等试点。动员社会各界参与扶贫事业，充分发挥行业扶贫作用，积极开展反贫困领域国际交流合作。研究制定未来１０年扶贫开发纲要和相关规划。

    四、协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力

    １８．稳定和完善农村基本经营制度。完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，继续推进草原基本经营制度改革。稳定渔民水域滩涂养殖使用权。鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。

    １９．有序推进农村土地管理制度改革。坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护。落实政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用３年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。

    ２０．着力提高农业生产经营组织化程度。推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。积极发展农业农村各种社会化服务组织，为农民提供便捷高效、质优价廉的各种专业服务。支持龙头企业提高辐射带动能力，增加农业产业化专项资金，扶持建设标准化生产基地，建立农业产业化示范区。推进“一村一品”强村富民工程和专业示范村镇建设。

 ２１．积极推进林业改革。健全林业支持保护体系，建立现代林业管理制度。深化以明晰产权、承包到户为重点的集体林权制度改革，加快推进配套改革。规范集体林权流转，支持发展林农专业合作社。深化集体林采伐管理改革，建立森林采伐管理新机制和森林可持续经营新体系。完善林权抵押贷款办法，建立森林资源资产评估制度和评估师制度。逐步扩大政策性森林保险试点范围。扶持林业产业发展，促进林农增收致富。启动国有林场改革，支持国有林场基础设施建设。开展国有林区管理体制和国有森林资源统一管理改革试点。

    ２２．继续深化农村综合改革。深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。按相关规划和要求，中央和省级财政继续支持农村义务教育历史债务的清理化解，推进其他公益性乡村债务清理化解试点，防止发生新的乡村债务。坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则，探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制，认真总结一事一议财政奖补试点经验，加大财政奖补力度，扩大试点范围。继续开展农民负担重点治理，坚决防止农民负担反弹。加快落实推进供销合作社改革发展的相关政策，加强基层社建设，强化县联合社服务功能。深化农垦体制改革，分离企业办社会职能，健全社会保障制度。加强对新形势下农村改革试验区工作的指导。

    ２３．推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

    ２４．提高农业对外开放水平。支持优势农产品扩大出口，提供出口通关、检验检疫便利和优惠。推进农产品质量可追溯体系建设，支持建设出口基地。推动农产品出口信贷创新，探索建立出口信用保险与农业保险相结合的风险防范机制。积极应对国际贸易壁垒，支持行业协会和龙头企业维护自身权益。充分利用海关特殊监管区域及保税加工物流等措施，发展农产品加工贸易。加强国际农业科技和农业资源开发合作，制定鼓励政策，支持有条件的企业“走出去”。引导外资投向鼓励类产业，提高农业利用外资水平。加强农产品进出口调控，实行灵活高效的农产品进出口政策，建立健全农产品和农用物资进出口监测预警机制，严厉打击农产品走私违法犯罪行为，切实加强进出口农产品质量监督。

五、加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础

    ２５．加强和改进农村基层党的建设。推动农村基层党组织工作创新，扩大基层党组织对农村新型组织的覆盖面，推广在农民专业合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法。加强乡镇党委书记队伍建设，选好配强乡镇党委班子。提高村党组织带头人队伍素质，注重从转业退伍军人、务工回乡青年、致富能手等党员中选拔村党组织书记。以明确责任、考核监督、保障服务为重点，加强乡、村党组织领导班子管理，及时调整软弱涣散农村基层党组织班子。抓紧落实对长期在基层和艰苦边远地区工作的干部、长期担任县乡党政领导职务的干部实行工资福利倾斜的政策，进一步完善村干部“一定三有”政策，推进从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部工作。建立稳定规范的农村基层组织工作经费保障制度，加快村级组织活动场所、农村党员干部现代远程教育网络建设。继续选聘高校毕业生到村任职，完善下得去、待得住、干得好、流得动的长效机制。不断深化农村党的建设三级联创活动，统筹城乡基层党建工作，创新完善农村流动党员教育管理服务制度，切实加强农民工中党的工作。深入开展党性党风党纪教育，加强农村基层党风廉政建设。

    ２６．进一步完善符合国情的农村基层治理机制。发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。加强对村党支部、村委会换届选举的领导和指导，严肃查处拉票、贿选等行为，确保选举平稳有序，防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务。加强农村集体资金、资产、资源管理，推进村务公开和民主管理“难点村”治理。开展农村社区建设创建活动，加强服务设施建设，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，建立综合服务平台，有条件的乡镇要设立便民服务中心、村设立代办点，为农民提供一站式服务。

    ２７．切实维护农村社会稳定。完善党和政府主导的维护群众权益机制，切实解决好农村征地、环境污染、移民安置、集体资产管理等方面损害农民利益的突出问题。加强农村法制教育，畅通农村信访渠道，引导农民群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益。推进农业综合执法。深入开展农村平安创建活动，坚持群防群治、依靠群众，加强和改进农村社会治安综合治理，进一步推进农村警务建设，严厉打击黑恶势力和各类违法犯罪活动。加强农村消防工作，健全农村应急反应机制。全面贯彻落实党的民族政策和宗教工作基本方针，加快民族地区经济社会发展，依法管理农村宗教事务。

    各级党委和政府要站在经济社会发展全局和巩固党的执政基础的战略高度，切实加强和改善党对农村工作的领导。巩固农村基层深入学习实践科学发展观活动成果，建立党员干部受教育、科学发展上水平、农民群众得实惠的长效机制。按照促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价办法的要求，指导地方细化考核指标，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定等纳入地方党政领导班子绩效考核。完善农村工作领导体制和工作机制，把重中之重的要求落实到领导分工、机构设置、干部配备上，不断提高农村工作领导水平。切实加大农村政策落实力度，及时组织专项督查。各级领导干部要弘扬党的优良作风，密切联系群众，创造性开展工作。充分发挥民主党派、人民团体、社会组织和工商企业的作用，形成发展现代农业和建设社会主义新农村的强大合力。

    做好２０１０年农业农村工作意义十分重大。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，振奋精神，开拓进取，扎实工作，奋力开创农业农村工作新局面！

http://news.xinhuanet.com/politics/2010-01/31/content_12907829_6.htm

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