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罗重谱：乡镇综合配套改革面临的挑战与对策研究

                                      

乡镇综合配套改革面临的挑战与对策研究

作者：罗重谱

[内容提要 ]:税费改革一方面减轻了农民负担，另一方面却减少了乡镇财政收入。为了缓解乡镇财政压力，节约开支，提高行政效率，湖北省于2003年率先在全国启动乡镇综合配套改革，先后在咸安、监利等七县市进行试点。两年来，改革取得了初步成效，并引起了社会各界的广泛关注。但与此同时，改革过程中遇到了一些难以逾越的“鸿沟”，面临着许多的困难和挑战。
    [ 关键词 ]  乡镇综合配套改革    公共服务社会化  乡镇体制
    党的十六大报告指出：要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。乡镇体制改革作为行政管理体制改革的一个重要组成部分，则是建设有中国特色的社会主义民主政治和全面小康社会的时代要求。
    为了改变现行乡镇体制存在的诸多弊端，也为了巩固税费改革成果，湖北省于2003年出台了《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（17号文件），在监利、洪湖等县市进行试点，改革现有的乡镇行政管理体制和事业单位管理体制，开展了农村公共服务社会化的探索。今年年初，改革得以在全省范围内推行。目前，此项改革已取得初步成效，并引起社会各界和新闻媒体的广泛关注。但是，改革也受到了一些专家学者的质疑。作为一种新的尝试和探索，不可避免地会遇到一些困难和挑战。本文旨在分析改革措施中存在的一些极需解决的问题，并提出相应的应对策略，以推进湖北乡镇综合配套改革的顺利实行。
    一．湖北乡镇综合配套改革的背景及其必要性
　　处于我国政权体系最末梢的乡镇政权，在革命建设和改革开放时期都发挥了不可替代的作用。然而，随着改革的进一步深化，现行的乡镇体制与社会主义的市场经济和民主法制的要求已经越来越不适应。主要表现在：机构臃肿；人员严重超编；条块分割，职能不全；；分税制和税费改革后带来的乡镇财政收入入不敷出，资金缺口偏大；实际工作中的党政不分与现实中的党政机关分设带来的领导职数过多等。此外，村民自治的发展也对乡镇政府权威提出了挑战［１］．不仅如此，乡镇体制存在的这些问题，已经引发和产生了许多社会问题，使基层干群关系日趋紧张，甚至演变为暴力对抗。这无疑会导致群众对政府的不信任，给农村的经济发展和社会稳定提出了严峻的挑战。因此，加强乡镇体制改革，促使乡镇政府职能转变，建设乡镇服务型政府已经成为刻不容缓的事情。
　　二、湖北乡镇综合配套改革的具体内容
　　正是在这样严峻的形势下，湖北省积极开展了乡镇体制改革的探索。它们于2002年在咸安市咸安区率先试点，并形成了所谓的“咸安政改”模式。2003年湖北省委、省政府出台了《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（17号文件），于是在监利、洪湖、安陆、麻城、天门等县市区进行试点。目前，已在全省80%左右的县（市、区）和70%左右的乡镇展开。
　　湖北省的镇综合配套改革已经取得了阶段性的成果。改革通过转换机制、创新机制，从更深层次上触动了农村的生产关系和上层建筑，改变了原有的管理和服务体制，初步建立了与农村生产力发展相适应的新体制。正如主持“咸安政改”的宋亚平所强调的一样：“湖北省的乡镇综合配套改革不是简单的精简机构，分流人员，而在于真正转变政府职能，向‘小政府，大社会’的模式转变。”改革从具体内容来看，主要包括三个方面：
　　（一）改革乡镇行政管理体制，建立精干、高效、节约型政府
湖北省在改革乡镇行政管理体制时，坚持精简、统一、效能的原则，压缩机构编制，加强编制管理，努力降低行政成本，提高行政效率。具体操作方式体现在三个方面：
　　1．推行干部交叉任职，减少领导职数。
乡镇只设立党委、政府、人大三个领导机构，不设政协。实行领导干部交叉任职，减少领导职数。乡镇党委成员按7－9名配备，设书记1名、副书记3名。党委书记兼任乡（镇）长，副书记分别兼任人大主任、纪委书记和常务副乡（镇）长，其他委员分别兼任副镇长、武装部长等职务，并明确1名党委成员兼管政协工作。
　　2. 将乡镇所有的内设机构按相应职能重新合并，成立党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室三个内设机构。
　　3．重新核定机关编制。按人口和版土，将乡镇分为一、二、三类，分别定编45名、40名和35名。机关人员通过竞争上岗，实行定编定人。
    （二）坚持市场导向，改革乡镇事业管理体制。在政企分开、政事分开总的原则的指导下，将乡镇的经营性、服务性和执法性事务分开，分类管理。除农村中小学、卫生院外，原乡镇其他直属事业单位在清退非在编人员的基础上，逐步转变为自主经营、自负盈亏的企业和服务机构，走企业化、社会化、市场化的道路。原事业单位的人员退出编制，实行合同化管理，通过竞争上岗方式定编定岗，并进入全省机构编制数据库管理。
　　（三）改革农村社会化服务方式，逐步走向农村公共服务社会化的道路，建立“以钱养事”的新机制。 在实现“七站八所”和事业单位的转制后，创建了以政府公共服务带动社会化服务的多元服务体系。乡镇政府按照“量化服务、招标采购、合同管理、农民签单、政府买单”的要求，面向社会，把农村的公益性服务项目发包给相应的实体和个人。
　　三、从数据看湖北乡镇综合配套改革取得的初步成效
　　1．通过改革乡镇行政管理体制和事业管理体制，减少了领导职数，精简了机关事业单位，裁减了政府供养人员，减轻了乡镇财政压力，降低了行政成本，提高了行政效率。目前，湖北省已有60%多的乡镇实行了党政一肩挑，领导干部职数由10000多人减至6000多人，精简率达40%多。通过改革，湖北全省乡镇共精简分流财政供养人员2.5万人。其中，行政机关总人数由4.1万精简到2.7万，分流1.4万人，减幅为34.3%，乡平均人数由52.7人下降到38.6人；财政所和经管站合并后，人员由1.1万精简到0.6万，减幅为45%；延伸、派驻机构总人数由1.6万减少到1万，减幅为37.5%。
　　2．通过改革，转变了乡镇政府职能，改进了工作作风，融洽了基层干群关系，提高了群众生产积极性，极大地解放和促进了农村生产力的发展。据报道，咸安区实行改革后第一年即2004年实现地区生产总值29.5亿元，增幅达到17.7%，是十年来增长最快的一年；即使在取消农业税后全区财政收入仍增长32.2%；农民人均纯收入可达到2830元，比2003年增收487元，是历史上增长最多的一年，是农民种田积极性最高的一年。
　　3. 通过改革，建立了以钱养事机制，创建了农村社会化服务体系，强化了农村公共服务。改革把竞争机制、利益驱动机制引入农村公益性服务领域，提高了服务人员的积极性和紧迫感，使服务效率和服务质量有了极大的提高。主持“咸安政改”的宋亚平在一次记者采访中谈道：“咸安高桥镇农业服务中心组建了一支农村专业技术服务队伍，购置了各种农业机械，设立了农技服务“110”，只要农户一个电话，农技服务队就能提供全方位的农技服务。”由此我们可以看出改革后的农村公益服务效率有了明显的提高。
    四、湖北综合配套改革中面临的问题与挑战
    湖北综合配套改革实行两年多来，取得了初步成效，引起了社会各界和新闻媒体的广泛关注。华中师范大学中国农村问题研究中心吴理财副教授，湖北省政策研究室副主任宋亚平，中国第一乡党委书记李昌平都对此次改革给予了高度评价。中国广播网，三农中国等网站也做了专题报告。然而，任何改革都是对利益的再调整，总要伤及一些人的既得利益，所以不可避免地会遇到一些阻力。而且，此次改革是在情况极其复杂，矛盾十分尖锐的中部农村实行，其困难可想而知。作为一次前所未有的尝试，其制度设计也存在一些不够完善之处。总体而言，有以下几个方面的问题值得我们思考：
    1. 改革措施中有与现行法律相冲突之处。在乡镇行政管理改革措施中规定，党委书记兼任乡镇长。我们姑且不论它与邓小平同志所强调的“党政分开”［２］原则是否相符，因为这一原则随着形势和乡镇实践的发展，已经不再为学者所提倡，政府的文件中关于党政关系的论述也有所改变。然而，它与现行的地方组织法中的有关规定相抵触，则是不争的事实。地方组织法明确规定，乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生，而乡镇党委书记由党员大会或党员代表大会选举产生。由此可以看出，乡镇长和乡镇党委书记权力的来源和赋予者不同，如果由党委书记兼任乡镇长，如何服众？
　　为了解决这一问题，有学者提出了乡镇党委书记参与乡镇长竞选，如果竞选成功，一切无可厚非。然而，如果竞选失败，又该由谁来担任乡镇长？更为重要的是，一个不能通过半数信任票的乡镇党委书记是否有资格担任其职呢？
另外，改革中提到，由三名乡镇党委副书记分别兼任乡镇纪委书记，人大主席，常务副乡镇长。在现在的中国，就存在监督不力，权力失衡的情况。乡镇人大和纪委本来是为了监督乡镇党委政府的行政行为而设立，是作为“裁判员”而存在的，现在他们都又成了“运动员”，如何实行有效监督？党委的权力缺乏了制衡和约束，又有谁能担保权力不会滥用，人民的合法权益不遭损害，党在人民心中的形象不打折扣？事实证明，上级政府由于信息不对称，人民群众由于政治参与的意识不强和欲“搭便车”的心理，都无法对乡镇政府实施有效监督，才导致基层的乡镇政府成为“赢利型经纪人＂［３］。因此，我们不能重导以前的覆辙，让弱势的农民再遭受一次物质和心理上的打击，这样的代价也是改革所不能承受的，不是吗？
　　2.人员分流困难，成本过高。通过乡镇行政管理体制和事业管理体制的改革，达到了精简机构、裁汰人员、降低行政成本的目的。然而，改革是否充分考虑到行政机关和事业单位人员的顺利分流需要付出多大的成本？我们提出这个问题不是说因为人员分流困难就要放弃改革，因为改革是历史发展的必然。我们只是想借此引起改革者足够的重视，要有充分的思想准备，要认识到这是一场艰苦、持久的“战争”，不可能一蹴而就，“毕其功于一役”。目前此项改革也只是取得了阶段性的成果，我们不能因为一点小小的成绩就沾沾自喜，要永远记住孙中山先生的教晦：“革命尚未成功，同志仍需努力”。在看到改革成绩的同时，努力发现改革中潜伏的问题和矛盾，正确地处理这些矛盾，以推进改革的顺利前进。
　　3．慎言农村服务社会化。
　　所谓农村服务社会化［４］，是指将原来由乡镇政府提供的公共服务，如农技、水利、农机、畜牧、农资、森林防火、文体广播科技、计生等大量地转移给一些社会中介机构和非赢利组织。在目前的湖北省，主要是指那些通过转制后注册成立的民营实体和一些服务型的企业和组织。在此次改革中，乡镇政府将量化后的公共服务项目公开向社会招标，各企业、组织展开公平竞争。从某种意义上讲，就是通过农村服务社会化的途径来实现“七站八所”和企事业单位的顺利转制。
。改革开放后，一些非政府组织和社会中介机构虽然有了一定程度的发展，但仍然面临着许多严峻的问题。]　　转变政府职能的必要前提是转移出来的职能要有载体来承接［５］。同样，要实现农村服务社会化，必须有发育完善、健全的乡村中介机构和民营企业。然而，我们清楚地知道，由于长期受计划经济体制和高度集中的政治体制的影响，我国的公民社会并没有得到充分的发展，中国社会的自我管理和相互协调能力十分脆弱［６］
　　以目前乡村的中介机构来看，主要面临以下问题和挑战：一是行政化色彩偏浓的问题。目前成立的服务型机构和企业主要从乡镇政府和事业单位中产生和剥离而出，与乡镇政府有着千丝万缕的联系。无论在观念、组织、职能、活动方式，还是管理体制等方面，都学习和继承了政府行政体系的那一套［７］．而且由于这些机构经费不足而依赖于政府拨款补助，不可避免和不同程度上要受乡镇政府的牵制，其独立性和自主性不能不打很大的折扣。二是目前刚成立的服务机构和企业虽然有政府的扶持和资金的帮助，甚至人力资源的补充供给，但是其开展服务的能力、自身管理、创新和可持续发展的能力都十分有限。他们甚至缺乏明确的宗旨和使命，仅是以利益作为其驱动力，没有灵魂的组织必然缺乏长期发展的动力。三是法律和相关的制度环境无疑会制约那些组织的成长壮大。仅依靠乡镇政府暂时的鼓励支持政策是不可能促进那些组织的可持续发展和壮大的。四是当前成立的服务型组织和企业缺乏农民的广泛认可，他们的行为亦缺乏必要的监督。
　　在这样的现实情况下，我们采取农村公共服务社会化的方式改革，否有可能走向一个可怕的场面：服务型企业和组织成为政府的附属机构，或是“赢利型经纪人”，而把其开展服务的宗旨置之于脑后。盲目地发展，非法的恶性竞争，使农村的公共服务缺位甚至停滞。这样的场面我们不想在落后的农村看到，所以我们要慎言农村公共服务社会化。
。]　　此外，笔者认为湖北乡镇综合配套改革还存在政府单方面的制度供给的嫌疑，我们仅从记者们和推崇此项改革的学者们的叙述中无法看到真正的“民意”或是“官意”（乡镇机关和事业单位的人员可能大部分还是反对或是有抵触情绪的）。如果是上级领导们的一相情愿，则此项改革将面临较大的阻力，无法调动基层政府人员的积极性和主动性，改革可能会流于形式或夭折。中国的改革史反复证明，“自上而下”、缺乏群众参与的改革很少能取得成功，至少不会取得较大的成功［８］
　　五、湖北乡镇综合配套改革问题的应对策略
　　为了更好地推进此次改革，克服改革所遇到的阻力和挑战，我们有必要采取相应的应对策略。笔者认为，应该在以下几个方面作出努力：
　　1．加快制度建设。根据基层民主发展的需要，对有关的法律做出必要的修改。不可否认，在现在的中国，制度建设远远滞后于基层民主实践的发展。我们不能因为某项措施违反了某一法律的某一具体条款，就彻底否认某项改革和创新的积极意义。“如果完全拘泥于现行体制的具体法规，就无法想象中国20多年来的改革所一直在闯的一条先探索后规范的成功道路。”［９］．笔者提出改革措施与现行法律的冲突，也不是为了否认此项改革的创新意义，只是想提醒那些改革者们“在改革方案的具体选择时，必须要有更全面的法制意识与合法的策略考虑＂［１０］。当然，我们不能任这种冲突的局面长久持续下去，这是不符合我们建设民主法制国家和依法治国的精神和要求的。如果某项改革措施确实具有必要性，符合“最广大人民的根本利益”，我们就要按照“三个代表”的要求，对不合时宜和落后于实践的法律进行必要的修订和调整。
　　2．充分认识到改革的长期性和艰巨性。上级政府要加大对改革的支持力度，安排专门的资金和预算用于分流人员的补偿和建立基本的社会保障制度。我们欣喜地看到，湖北省政府为了推进此项改革的顺利进行，多渠道筹措改革成本。2004年，湖北省共拿出4.2亿元支持改革，今年，在保持原有支持政策连续性的基础上，又决定筹措12.37亿元资金，用于乡镇事业单位改革，建立基本的养老保障制度。我们透过这些数据，可以知道省政府的改革决心是很大的。作为基层政府，我们更应该借此机会，充分利用改革资金，推进改革的纵深发展，使“落后的农村，痛苦的农民，危险的农业”从此走出落后，走出痛苦，走出危险，向和谐而安定，充满田园诗意的农村的目标而迈进。
　　3．积极培育和扶持乡村服务型企业和组织的发展，营造有利于它们发展的宏观社会环境，建立健全的管理、监督、评价制度体系，提高它们的自我管理、自我约束和自我发展能力。
　　发育成熟的乡村服务型企业和组织，不仅是转变乡镇政府职能的前提条件，也是建立公民社会，实现有效治理的客观需要。现在的乡村服务型企业和组织还存在诸多的问题，无法承接政府的职能，也成为了改革顺利推进的一大制约因素，甚至可能成为改革成败的决定性因素。因此我们有必要为培育和扶持乡村服务型企业和组织作出努力。具体而言，可以从以下着手：一是强化这些组织的宣传和推广工作，让老百姓知道它们存在的理由和价值，以及与原来的“七站八所”有何本质区别，提高其社会认可度。使他们与老百姓建立必要的互信，从而使他们能更好地为农民提供服务。二是要建立完善相关的法律和法规，用法律的形式明确他们的性质、宗旨、地位、组织形式、权利和义务等等，使它们从事的各项活动有法可依。逐步放松对它们的管制和约束，简化登记注册手续，使它们能实现性质的根本性转变和过渡。三是要进一步完善其监督机制，促进其健康发展。加强政府监督和社会监督，建立“第三方”监督评估机制，以防止其发生异化，由服务者变为“赢利性经纪人”。
　　同时要加强此次改革的宣传力度，使人们真正意识到改革给自己带来的经济利益，而不是单纯由政府主导的制度性供给。用“自上而下”的改革带动基层群众的改革热情，从而转化为“自下而上”的改革需求。只有“上”、“下”的积极配合和共同推动，才能使本次湖北省综合配套改革取得前所未有的成功，成为中国基层民主发展的又一典范。
    参考文献：
    [1] 吴理财：《官民合作制：“乡政自治”》，李昌平、董磊明主编《税费改革背景下的乡镇体制研究》（武汉）湖北人民出版社，2004年版，第36-37页
    [2] 邓小平：《邓小平文选》第三卷 （北京）人民出版社，1994年版，第177页
    [3] [8][9][10] 黄卫平、邹树彬主编《乡镇长选举方式改革：案例研究》（北京）社会科学文献出版社，2003年版，分别参见第50页，第70-71页，第174页
    [4] 钱冰：《公共服务社会化及政府的责任》，北京行政学院公共管理教研部、北京市领导科学学会选编《服务型政府：公共管理论评》（北京）中央编译出版社，2005年3月版，第65-66页
    [5][6]谢庆奎等：《中国地方政府体制概论》，（北京）中国广播出版社，1997年8月版，第303-304页
    [7] 文军、王世军：《非营利组织与中国社会发展》（贵阳）贵州人民出版社，2004年版，第343页

 

【作者: 皖君】【访问统计:】【2006年01月16日 星期一 13:37】【注册】【打印】